Większość decyzji lokalizacyjnych dla inwestycji publicznych korzysta z instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności. Umożliwia on inwestorowi przejmowanie nieruchomości bez przejścia prawa własności, ale - co ważniejsze - bez ustalenia i wypłaty odszkodowania. Formalnie sytuacja właściciela nieruchomości nie wygląda tak dramatycznie, ponieważ ustawodawca zastrzegł sześćdziesięciodniowy termin na ustalenie odszkodowania.
Niestety, w praktyce jest to pusta obietnica: żaden organ nie dochowuje tego terminu. Sprawy w pierwszej instancji trwają pół roku lub dłużej, a w skrajnych przypadkach wypłata odszkodowania następuje lata po przejęciu nieruchomości, często po zakończeniu inwestycji. Jeśli strona postępowania jest świadoma lub korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, to składa skargę na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu. Skargi są uwzględniane, ale organy nie ponoszą realnych konsekwencji, a strona nie otrzymuje realnego zadośćuczynienia.
Strona społeczna od lat postuluje o ustawowy zakaz żądania wydania nieruchomości przed wypłatą odszkodowania. Takie rozwiązanie funkcjonuje w innych krajach europejskich oraz w normie OP 4.12 Banku Światowego, ustanawiającej standardy minimalne dla przymusowych przesiedleń. Stronom pokrzywdzonym przewlekłością lub bezczynnością należałoby zagwarantować prosty mechanizm zadośćuczynienia, np. równy wartości odsetek ustawowych za zwłokę wyliczanych od dnia wydania nieruchomości do dnia wypłaty odszkodowania.
Przeczytaj także: Zasada korzyści przy wywłaszczeniu – kolejna odsłona
Brak gwarancji fizycznego odtworzenia stanu posiadania
Polski system ustalania odszkodowania za wywłaszczenie opiera się zasadniczo na tzw. wartości rynkowej nieruchomości. Odszkodowanie równa się wartości utraconego prawa, za którą z największym prawdopodobieństwem nieruchomość sprzedałaby się w warunkach dobrowolności. Wywłaszczony, w ocenie ustawodawcy, winien za uzyskane środki odkupić podobną nieruchomość używaną. Tak określona kwota w większości przypadków nieruchomości zabudowanych nie wystarcza na zakup działki i fizyczną odbudowę nieruchomości. Najbardziej dotknięte takim rozwiązaniem są osoby ubogie. Często zamieszkują one nieruchomości w gorszym stanie technicznym, których wartość rynkowa jest skrajnie niska. Czasem odszkodowania za wywłaszczony dom są niższe niż sto tysięcy złotych. Taka kwota w sposób oczywisty nie wystarcza na odtworzenie domostwa.
Problem potęguje się, jeśli wywłaszczona jest tylko część nieruchomości. Jeśli inwestycja zahacza o budynek, wówczas jest on przeznaczany do rozbiórki, ale część działki zostaje dotychczasowemu właścicielowi. Wypłacane odszkodowanie jest adekwatnie niższe. Wspomniana powyżej norma OP 4.12 Banku Światowego stanowi, że odszkodowanie nie może być niższe niż koszt efektywnego odtworzenia nieruchomości, tj. bez uwzględnienia stopnia zużycia. Również polski ustawodawca przewidział podobne rozwiązania, ale tylko dla wybranych. Koszt odtworzenia nieruchomości w stanie nowym może być podstawą nabycia nieruchomości przez spółkę Centralny Port Komunikacyjny w tzw. Programie Dobrowolnych Nabyć.
Bardzo ciekawym wyjątkiem jest również nowelizacja ustawy o transporcie kolejowym, która zobowiązuje do wypłaty odszkodowania równego kosztowi odtworzenia nieruchomości bez uwzględnienia stopnia zużycia na rzecz byłych właścicieli kilku kamienic w Łodzi, które zostały przejęte w związku z budową tunelu dla kolei dużych prędkości. Jak się okazuje, obywateli znajdujących się w takich samych sytuacjach można traktować różnie. Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca w państwie demokratycznym.
Brak kompensacji wszystkich szkód
Inwestycje celu publicznego, szczególnie te duże, wywołują skutki ekonomiczne nie tylko w postaci wywłaszczenia nieruchomości. Za wywłaszczeniem nieruchomości niejednokrotnie idzie likwidacja przedsiębiorstwa lub gospodarstwa rolnego. Podział nieruchomości związany z wywłaszczeniem skutkuje ograniczeniami w korzystaniu oraz obniżeniem wartości pozostałej części. Sama bliskość inwestycji również może wywoływać podobne skutki. Żadnego z wyżej wymienionych skutków polski ustawodawca nie uznaje za przesłankę do powstania roszczeń odszkodowawczych lub roszczenia o wykup nieruchomości. Istniejące faktycznie szkody po prostu nie są naprawiane.
W ten sposób koszt realizacji inwestycji celu publicznego jest przerzucany na właścicieli nieruchomości. Ugruntowane orzecznictwo argumentuje, że konstytucja gwarantuje prawo do odszkodowania słusznego, które nie musi być pełne. Inspirację do rozwiązania ww. problemu mogłyby stanowić rozwiązania, które już w polskim prawie funkcjonują: z Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie szkody planistycznej oraz kodeksu cywilnego dotyczące szkody deliktowej.
Nierówność wobec prawa oraz niezrozumienie praw i obowiązków
Zasady wywłaszczeń na cele publiczne ma regulować Ustawa o gospodarce nieruchomościami, ale w większości przypadków nie ma ona zastosowania. Inwestorzy wolą iść na skróty, na co pozwalają im liczne specustawy. Specustawy pisane niemalże na zamówienie przez legislatorów zatrudnianych przez podmioty będące bezpośrednimi beneficjentami tych zmian. Specustawy zmieniane na zamówienie i wchodzące w życie z mocą wsteczną dla postępowań, które wcześniej zostały objęte decyzją lokalizacyjną. Specustawy o przeróżnych treściach: każdy cel publiczny ma swoiste normy regulujące np. terminy ustawowe. Normy zawarte w specustawach są mało intuicyjne dla wywłaszczanych właścicieli – którzy w starciu z państwem i inwestorem publicznym i tak stoją na słabszej pozycji. W efekcie Polacy często nie rozumieją przysługujących im praw i obowiązków.
Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że niemal każda specustawa wprowadza inne rozwiązania szczegółowe – dotyczące choćby wysokości zaliczki wypłacanej na poczet przyszłego odszkodowania. W konsekwencji inaczej traktuje się osobę, której nieruchomość przeznaczono pod drogę publiczną, a inaczej właściciela terenu pod budowę kolei. Taki podział nie ma żadnego uzasadnienia i wymaga jednolitego uregulowania w jednym akcie prawnym, np. w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Od doraźnych interwencji do trwałych rozwiązań
Wyżej opisane kwestie są tylko wybranymi, najbardziej rażącymi przykładami na przerzucanie kosztów realizacji inwestycji publicznych oraz niewydolności organów państwa na obywateli. To, co być może było uzasadnione w okresie transformacji systemowej i następującej po niej odbudowie infrastruktury, nie powinno mieć miejsca w narodzie o ugruntowanym systemie demokratycznym, który aspiruje do grona najbogatszych gospodarek świata.
W tak społecznie wrażliwych kwestiach nieodzowna wydaje się rola Rzecznika Praw Obywatelskich. Nie budzi wątpliwości, że w skrajnych przypadkach rzecznik może udzielić pomocy indywidualnej, jednak kluczowe są rozwiązania systemowe. Trzymam kciuki za powodzenie misji organu w zwalczaniu przewlekłości postępowań, ale równie gorąco zachęcam do zainicjowania szeroko zakrojonej debaty publicznej pod patronatem RPO. Warto też rozważyć skorzystanie z prawa do wystąpienia ustawodawczego.
Mirosław Ochojski, prokurent, Kancelaria Prawna INLEGIS Kołodziej Nogala sp. k. przewodniczący Rady Fundacji INLEGIS
