Ma to związek z kwestią kaucji pobieranej na poczet przyszłej administracyjnej kary pieniężnej za wykryte w trakcie kontroli nieprawidłowości związane z opłatą za przejazdy. Ponieważ system działa w Polsce od niedawna, trudno mówić o ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych czy jednoznacznym stanowisku doktryny w tym zakresie. Warto więc sięgnąć do praktyki europejskiej oraz przyjrzeć się jak ta kwestia mogłaby być oceniana w Polsce.
Nie zapłacisz – nie pojedziesz
W ostatnim czasie, w związku z wdrożeniem nowego systemu poboru opłat elektronicznych e-Toll coraz częściej słyszy się o nieprawidłowościach w jego funkcjonowaniu (w szczególności związanych z rejestracją pojazdu). Wszystkie wykryte w trakcie kontroli nieprawidłowości (nawet te niezawinione) są zgłaszane do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w celu ukarania administracyjną karą pieniężną.
Zaistniała sytuacja jest szczególnie uciążliwa dla zagranicznych kierowców. Zagraniczni kierowcy (w tym też kierowcy z obszaru UE), zobowiązani są podczas kontroli do zapłacenia kaucji na poczet przyszłej administracyjnej kary pieniężnej. Do momentu uiszczenia kaucji zagraniczny kierowca nie może kontynuować jazdy. Dalsze losy kaucji zależą od treści decyzji o karze wydawanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Po uprawomocnieniu się decyzji kaucja jest zaliczana na poczet kary albo zwracana.
Sprawdź też:
Czy opłaty za bilet autostradowy eToll podlegają VAT? >
Obowiązek zapłaty kaucji skutkuje często opóźnieniami kierowców zagranicznych, którzy nie zawsze są w stanie „od ręki” uiścić kaucję (czasami proces zapłaty kaucji i związane z tym zatrzymanie pojazdu trwa nawet kilka dni).
Kierowcy zagraniczni ponoszą w ten sposób znaczne szkody. Przede wszystkim muszą oni ponieść koszty szybkiego uzyskania dodatkowej gotówki na poczet kaucji. Ponadto, gdy zagraniczny kierowca przewozi towary szybko psujące się (np. mrożonki), zatrzymanie pojazdu nawet na kilka nieprzewidzianych godzin może doprowadzić do zepsucia się całego ładunku. Za utratę ładunku zagraniczny kierowca będzie odpowiadał odszkodowawczo względem swojego kontrahenta. Zablokowany pojazd nie będzie mógł też obsługiwać kolejnych zleceń, co może skutkować utratą klientów.
Polscy kierowcy takich problemów nie mają, ponieważ kaucji podczas kontroli nie płacą. Kara jest przez nich uiszczana w terminie do 21 dni od uzyskaniu ostatecznej decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary.
Co na ten temat mówi TSUE
Bardzo podobny stan faktyczny był przedmiotem oceny Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 23 stycznia 1997 r. w sprawie C-29/95 Pastoors. W wyroku badano zgodność przepisów prawa belgijskiego z wynikającą z traktatów unijnych zasadą równego traktowania.
Przepisy belgijskie w przypadku wykrycia naruszenia podczas kontroli drogowej przewidywały dwie możliwości – albo natychmiastową zapłatę kary pieniężnej, albo negowanie nałożonej kary w toku postępowania karnego. Aby móc skorzystać z tej drugiej możliwości, konieczne było uiszczenie kaucji na poczet zabezpieczenia kary pieniężnej oraz kosztów sądowych. W przypadku nieuiszczenia kaucji przez kierowcę zagranicznego pojazd był zatrzymywany.
Kierowcy belgijscy, w przeciwieństwie do kierowców zagranicznych, mieli możliwość negowania kary w toku postępowania karnego bez konieczności uiszczania kaucji.
TSUE zaistniałą sytuację uznał za przykład pośredniego różnicowania ze względu na przynależność państwową. TSUE zbadał więc czy różnicowanie to jest obiektywnie usprawiedliwione, przeprowadzając test proporcjonalności.
Rozwiązanie uzasadnione, ale czy proporcjonalne?
W swoich rozważaniach TSUE wziął pod uwagę, że wprowadzenie instytucji kaucji może być konieczne w przypadku kierowców zagranicznych z perspektywy egzekucji kary pieniężnej. W przypadku braku odpowiednich porozumień międzynarodowych, wyegzekwowanie kary pieniężnej od kierowcy zagranicznego może być bardzo trudne do przeprowadzenia lub też wiązać się ze znacznie wyższymi kosztami niż w przypadku egzekucji krajowej. Zdaniem TSUE może to uzasadniać wprowadzenie różnicującego rozwiązania.
TSUE powziął jednak wątpliwości dotyczące proporcjonalności sensu stricto rozwiązania, które jako sankcja za nieuiszczenie kaucji przewiduje zatrzymanie pojazdu. Rozważając to zagadnienie, TSUE podkreślił m.in. rozbieżność pomiędzy wysokością kaucji, a grzywną i kosztami postępowania sądowego, możliwość powstania istotnych strat (np. w postaci utraty przewożonego towaru) w przypadku nieuiszczenia kaucji i zatrzymania pojazdu oraz utrudnienie dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Problemy te nie występowały względem kierowców belgijskich.
Powyższe wątpliwości doprowadziły TSUE do stwierdzenia niezgodności przepisów prawa belgijskiego z traktatową zasadą równego traktowania.
Wyrok Pastoors a sytuacja w Polsce
Wydaje się, że identyczna sytuacja dotyczy polskiej kaucji dla kierowców zagranicznych przewidzianej w ustawie o drogach publicznych.
Mimo, że brak jest przepisów prawa międzynarodowego umożliwiających egzekwowanie administracyjnych kar pieniężnych z ustawy o drogach publicznych (co mogłoby świadczyć o konieczności wprowadzenia takiego rozwiązania), wybrane przez ustawodawcę polskiego rozwiązanie, wydaje się nie spełniać wymogu proporcjonalności sensu stricto.
Przede wszystkim, tak jak w przypadku sprawy rozpoznawanej przez TSUE, w przypadku zatrzymania pojazdu do momentu zapłaty kaucji istnieje ryzyko powstania znacznych szkód (zepsucie przewożonych towarów, utrata klientów). Takie ryzyko nie dotyczy polskich kierowców.
Po drugie polskie rozwiązanie może zniechęcać kierowców zagranicznych do udziału w postępowaniu administracyjnym i obrony swoich praw. Kierowcy zagraniczni często uważają kaucję za skutecznie wymierzoną karę. W związku z tym ich ewentualna aktywność w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia kary może być postrzegana przez nich jako bezcelowa. Takie ryzyko nie dotyczy polskich kierowców, którzy karę płacą dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.
Nie można też pominąć okoliczności, iż w praktyce pobrana kwota kaucji może nie odpowiadać kwocie z decyzji Głównego inspektora Transportu Drogowego.
Zabezpieczenie zapłaty kary od kierowcy zagranicznego mogłoby natomiast zostać osiągnięte przez ustawodawcę bardziej efektywnie w inny sposób.
Zabezpieczenie przez dostawców kart flotowych?
Rejestracja kierowców zagranicznych oraz uiszczanie przez nich opłaty jest najczęściej dokonywana przez tzw. dostawców kart flotowych (najczęściej sieci stacji benzynowych).
Dostawcy kart flotowych są zobligowani ustawowo do ustanowienia odpowiedniego zabezpieczenia należności z tytułu opłaty elektronicznej oraz opłat za przejazd autostradą, w których zapłacie pośredniczą. Skoro możliwe jest zabezpieczenie w ten sposób należności wynikających z opłat za przejazd, zapłata kary pieniężnej mogłaby być również objęta zabezpieczeniami zapewnianymi przez dostawcę kart flotowych, który pobierałby za taką usługę stosowną opłatę. Byłoby to rozwiązanie, które z jednej strony gwarantowałoby wykonanie administracyjnej kary pieniężnej przez kierowców zagranicznych, z drugiej zaś nie wymagało niespodziewanego uiszczania kaucji w znacznej wysokości. Rozwiązanie takie umożliwiałoby też uniknięcie powstania szkody u kierowcy zagranicznego związanej z zatrzymaniem pojazdu.
Podsumowanie
Zgodność przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących poboru kaucji od podmiotów zagranicznych z prawem UE jest wątpliwa. Ponieważ zasady niedyskryminacji oraz swobodnego przepływu są zasadami traktatowymi, mają one pierwszeństwo zastosowania przed prawem krajowym. Kierowcy zagraniczni powinni uświadamiać o tym urzędników, sygnalizując ten problem już w zastrzeżeniach do protokołu kontroli.
Kierowcy zagraniczni mogą również próbować dochodzić swoich praw w sposób bardziej konkretny. Niezgodność polskiej regulacji krajowej z prawem traktatowym Unii Europejskiej może prowadzić do odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Mimo, że postępowanie odszkodowawcze będzie czasochłonne (najtrudniejszym jego elementem będzie uzyskanie odpowiedniego prejudykatu potwierdzającego niezgodność prawa polskiego z prawem UE), szanse na naprawienie szkód wynikających z zepsucia przewożonych towarów, utraty klientów, konieczności uzyskania szybkiego finansowania kaucji wydają się być realne.
Autorzy: dr Ewelina Stobiecka, radca prawny, Partner Zarządzająca kancelarii prawnej Taylor Wessing w Polsce
Zygmunt Waga, aplikant radcowski, prawnik w kancelarii prawnej Taylor Wessing
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.