NSA: Brak wotum zaufania nie narusza interesu prawnego wójta
Włodarzom miast i gmin trudno jest kwestionować uchwały radnych, w których odmawiają oni udzielenia im wotum zaufania. Choć osoby te mają interes prawny w skarżeniu takich uchwał, to muszą wykazać związek skarżonej uchwały z naruszeniem tego interesu. To, że uchwała taka jest pierwszym krokiem do rozpisania referendum w sprawie odwołania włodarza gminy, to za mało – uznał Naczelny Sąd Administracyjny.
Sprawa sądowa została zainicjonowana przez Dominika Dudka, burmistrza miasta i gminy Bodzentyn na Kielecczyźnie, wybranego w 2024 r. Bodzentyn „zasłynął” we wcześniejszych latach ogromnymi problemami finansowymi. Łączne zobowiązania gminy i podległych jej jednostek wyniosły w krytycznym momencie nawet 117 milionów złotych, przy rocznym budżecie na poziomie ledwie 70 milionów zł. Jednym z powodów kryzysu był brak współpracy pomiędzy wcześniejszym burmistrzem (od 2014 r.) Dariuszem Skibą a radą miasta. Sparaliżowało to lokalny samorząd i skończyło się na przełomie lat 2024/2025 – już po zwycięskich dla Dudka wyborach - powołaniem zarządcy komisarycznego (Anny Leżańskiej). Burmistrzowi Dudkowi, pomimo przygotowania radykalnego planu naprawczego, nie udało się przekonać do niego większości radnych. Po ponad roku zarządu komisarycznego – który zgodnie z przepisami nie może trwać dłużej niż dwa lata - Bodzentyn w zimie zaczął odzyskiwać płynność finansową. Po upływie niecałego roku od burzliwych obrad, sądowy finał ma właśnie sprawa nieudzielenia burmistrzowi Dudkowi wotum zaufania przez radnych uchwałą z 30 czerwca 2025 r. (XLV/115/2025).
Zaskarżona uchwała bodzentyńskich radnych dotyczyła udzielenia burmistrzowi wotum zaufania. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. To o tyle istotne, że art. 28aa ust. 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) przewiduje, że w razie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie jego odwołania.
Włodarz gminy nie składa broni
Burmistrz Dudek poskarżył się do sądów administracyjnych – najpierw WSA w Kielcach, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Burmistrz, w skardze skierowanej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, podnosił m.in., że sesja nie była transmitowana dla mieszkańców w internecie, a ponadto nikt ich nie powiadomił w jakikolwiek sposób o obradach. Zdaniem Dudka, radni niewłaściwie procedowali też sprawę raportu o stanie gminy pokazującego tragiczny stan samorządowych finansów.
Czytaj też w LEX: Raport o stanie jst - udział mieszkańców jst >
Jeden z zarzutów to – jak to ujęto w skardze - błędne ustalenie, jakoby do obecnej sytuacji panującej w gminie Bodzentyn doprowadził burmistrz „podczas gdy za obecną sytuację i wprowadzenie zarządu komisarycznego odpowiadają Radni Rady Miejskiej, którzy permanentnie i obstrukcyjnie paraliżowali obrady Rady Miejskiej w Bodzentynie, przez co uniemożliwili podjęcie kluczowych uchwał, w tym w szczególności uchwalenie Programu Postępowania Naprawczego”.
WSA w Kielcach uznał, że skarga podlega odrzuceniu, a 14 kwietnia br. NSA oddalił skargę kasacyjną burmistrza. Sądy uzasadniały, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi na akt organu jednostek samorządu terytorialnego, muszą skontrolować jej formalną dopuszczalność obejmującą m.in. stwierdzenie legitymacji skarżącego do zaskarżenia aktu z uwagi na naruszenie przez ten akt jego interesu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 58 par. 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę nie zostały naruszone. Samo posiadanie interesu prawnego nie wystarczy, trzeba jeszcze wykazać jego naruszenie.
Zobacz też linię orzeczniczą w LEX: Interes prawny osoby pełniącej funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do zaskarżenia uchwały rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podjętej w następstwie wydania uchwały w sprawie nieudzielenia mu absolutorium >
Interes prawny nie wystarczy
Art. 101 ust. 1 ustawy stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sędziowie przypomnieli więc, że wnoszący skargę w tym trybie powinien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem nie jest wystarczające. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości – to uwaga istotna zwłaszcza pod kątem ewentualnego przyszłego referendum odwoławczego - oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Musi być to związek aktualny, realny i indywidualny. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Zobacz procedurę w LEX: Wniesienie skargi na uchwałę rady gminy (akt prawa miejscowego) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym >
To jednak nie wszystko - do wniesienia skargi opartej o art. 101 ustawy nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby. Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa.
Zdaniem sędziów, uchwała podjęta w zakresie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania nie narusza interesu prawnego skarżącego, zwłaszcza że w grudniu 2024 r. premier Donald Tusk zawiesił organy samorządu Bodzentyna i ustanowił zarząd komisaryczny. Sądy argumentowały ponadto, że uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania ma charakter intencyjny - jest wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego (rady miasta) w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy (burmistrza) w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. Nie sposób więc uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję. Nie można też uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi (bądź burmistrzowi) doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej takie stanowisko. Rada gminy - podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania - nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego Dominika Dudka, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko burmistrza gminy Bodzentyn. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika z faktu wyboru na stanowisko burmistrza.
Czytaj też w LEX: Zapewnienie ciągłości władzy wykonawczej w gminie >
Uchwała taka nie wpływa też bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (nawet abstrahując od tej konkretnej sytuacji, że w Bodzentynie jest nadal zarząd komisaryczny).
Były już podobne przypadki
Sędziowie przypomnieli też inne orzeczenia w zbliżonych sprawach, choć jednocześnie przyznali, że orzecznictwo NSA wcale nie jest jednolite. Pierwszy przypadek, to podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium z wykonania budżetu. Rada gminy ma wtedy od razu obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (postanowienie NSA z 1 czerwca 2022 r., III OSK 5083/21). Wójt nie może jednak zaskarżyć takiej uchwały na podstawie art. 101 ustawy, gdyż nie narusza ona jego interesu prawnego. Analogiczne orzeczenia zapadały też w przypadkach samorządu powiatowego.
Postanowienie NSA z 14 kwietnia 2026 r., III OSK 425/26
Zobacz też w LEX: Pieniądze się liczą, czyli rola rady w gospodarce finansowej >
