Projekt ustawy o Krajowym Rejestrze Oznakowanych Psów i Kotów (KROPiK), który - jak wskazano- „zawiera rozwiązania o charakterze deregulacyjnym”, w rzeczywistości niewiele ma wspólnego z deregulacją. Przewiduje wprowadzenie powszechnego, obowiązkowego systemu znakowania i rejestracji psów oraz kotów w państwowym rejestrze prowadzonym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Deklarowanym celem regulacji jest ograniczenie zjawiska bezdomności zwierząt. Mimo że dążenie to nie budzi wątpliwości aksjologicznych i zasługuje na pełną aprobatę, sposób jego realizacji budzi poważne wątpliwości konstytucyjne.
Analiza projektu prowadzi do wniosku, że przyjęte rozwiązania mogą naruszać kilka niezwykle istotnych norm konstytucyjnych w tym: zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2), konstytucyjną ochronę danych osobowych (art. 51), prawo do prywatności (art. 47), zasadę równości (art. 32), zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3), zasadę wolność działalności gospodarczej (art. 22), a także zasadę decentralizacji administracji publicznej (art. 15 i 16).
Z art. 2 Konstytucji wynika obowiązek stanowienia prawa jasnego, spójnego, precyzyjnego oraz przewidywalnego dla adresatów norm. W projekcie dostrzegalne są elementy mogące naruszać ten standard m.in. niespójności w zakresie obowiązków rejestracyjnych, w tym w zakresie zwierząt laboratoryjnych, rozbudowany system wyjątków oraz szerokie, niedookreślone uprawnienia organów w zakresie dostępu do danych. Wątpliwości budzi również konstrukcja przepisów o charakterze sankcyjnym, które powinny być sformułowane w sposób szczególnie jednoznaczny.
Przeczytaj także: Właścicieli psów i kotów czeka obowiązkowy wydatek
Nie jest wolny od zastrzeżeń zakres danych osobowych, jakie mają być gromadzone w KROPiK. Rejestr ma zawierać m.in. numer PESEL właściciela zwierzęcia, jego adres zamieszkania, czy numer telefonu. Rejestr obejmować ma również historię zmian właścicielskich oraz dane dotyczące stanu zwierzęcia (szczepienia, ubezpłodnienie, śmierć). Dane te mogą być przetwarzane przez 30 lat. Taka konstrukcja musi zostać oceniona w świetle art. 51 ust. 2 Konstytucji, który stanowi jednoznacznie, iż „władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.”
Kluczowe jest tu pojęcie „niezbędności”, oznaczające w ujęciu konstytucyjnym „koniecznie potrzebny”, czyli coś takiego, bez czego nie można się obejść, względnie osiągnąć jakiś cel. Projekt ustawy nie zawiera przekonującej argumentacji wskazujące, iż dla realizacji celu, jakim jest ograniczenie bezdomności zwierząt, konieczne jest przetwarzanie numeru PESEL czy wieloletnie przechowywanie danych właściciela. Z całą pewnością realizacja zamysłu ustawy, a tym samym identyfikacja zwierzęcia mogłaby być zapewniona poprzez identyfikator systemowy przypisany w rejestrze, bez konieczności utrzymywania przez trzy dekady pełnego katalogu danych osobowych właścicieli psów i kotów.
W tym miejscu należy również pod rozwagę wziąć regulacje określone w art. 47 Konstytucji, którego współczesna wykładnia przepisu obejmuje także ochronę życia prywatnego poprzez między innymi autonomię informacyjną, która oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, jak również prawo do kontrolowania tych informacji, jeżeli znajdują się w dyspozycji innych podmiotów. Powyższe należy rozumieć jako prawo do kontroli nad zakresem i sposobem wykorzystywania informacji o sobie również przez państwo.
Projektowana regulacja, jak już wspomniano, prowadzi do powstania centralnej, ogólnokrajowej bazy danych osób posiadających psy i koty. Rejestr ten ma być dostępny dla szeregu organów publicznych. Choć dostęp ma być uzasadniony realizacją zadań ustawowych, sama konstrukcja systemu oznacza znaczące rozszerzenie zakresu informacji o obywatelach pozostających w dyspozycji państwa. Należy mieć na uwadze, iż Konstytucja nie zakazuje tworzenia rejestrów publicznych, wymaga jednak, aby ingerencja w sferę prywatności była adekwatna, konieczna i proporcjonalna do realizowanego celu. W przypadku materii o charakterze zasadniczo lokalnym i porządkowym powstaje pytanie, czy tak rozbudowany, scentralizowany model ewidencyjny nie stanowi środka nadmiernego.
Projekt dopuszcza usuwanie danych z rejestru lub ograniczanie do nich dostępu w odniesieniu do psów wykorzystywanych przez służby państwowe, co oznacza wprowadzenie uprzywilejowanego, niedookreślonego reżimu prawnego dla określonej kategorii podmiotów. Choć rozwiązanie to może być uzasadniane względami bezpieczeństwa, brak precyzyjnych kryteriów ograniczenia dostępu do danych oraz szczegółowego mechanizmu kontroli decyzji w tym zakresie rodzi wątpliwości w świetle art. 32 Konstytucji, zakazującego nieuzasadnionego różnicowania sytuacji podmiotów podobnych. Projektodawca pozostawia organom wnioskującym o ograniczenie dostępu szeroki zakres uznania, nie wskazując jednoznacznych przesłanek materialnych ani procedury kontroli zasadności takiej decyzji. W konsekwencji istnieje ryzyko arbitralnego różnicowania sytuacji podmiotów znajdujących się w porównywalnej sytuacji, bez wyraźnej i dostatecznie określonej podstawy ustawowej.
Oprócz wprowadzenia powszechnego obowiązku oznakowania i rejestracji wszystkich psów i kotów zaproponowano także wprowadzenie zakazu przenoszenia własności zwierzęcia niezarejestrowanego, a także sankcje wykroczeniowe za niedopełnienie obowiązków rejestracyjnych. Dodatkowo przewidziano możliwość wzywania właścicieli do składania deklaracji o liczbie posiadanych zwierząt pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i proporcjonalne, a ustawodawca powinien sięgać po środki najmniej dolegliwe spośród dostępnych. Zasada proporcjonalności wymaga bowiem, aby ingerencja państwa była adekwatna do zamierzonego celu, nienadmierna oraz oparta na właściwej relacji między nałożonymi na jednostkę obowiązkami a oczekiwanym efektem regulacji. Oznacza to konieczność wyważenia dobra wspólnego z interesem indywidualnym oraz niedopuszczalność sytuacji, w której negatywne skutki regulacji przeważają nad jej celem lub prowadzą do naruszenia istoty konstytucyjnie chronionych praw. W tym kontekście uzasadnione pozostaje pytanie, czy przyjęty w projekcie model, obejmujący sankcje o charakterze represyjnym oraz rozbudowane obowiązki formalne, nie wykracza poza to, co rzeczywiście niezbędne dla realizacji zakładanego celu.
Projekt wprowadza także istotne ograniczenia w sferze wykonywania działalności zawodowej przez lekarzy weterynarii. Możliwość dokonywania znakowania i rejestracji zwierząt została uzależniona od uprzedniego wpisu do ewidencji prowadzonej przez ARiMR. W praktyce oznacza to, że określone czynności zawodowe mogą wykonywać wyłącznie lekarze spełniający dodatkowy warunek administracyjny. Art. 22 Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z konstytucyjnego punktu widzenia wolność ta stanowi nie tylko zasadę ustroju RP, ale też podstawę wywodzenia przez indywidualne podmioty prawa podmiotowego objętego ochroną. Każde takie ograniczenie musi również spełniać wymóg proporcjonalności nie może wykraczać poza to, co konieczne dla realizacji celu regulacji.
Należy rozważyć, czy wprowadzenie odrębnej ewidencji i formalnego warunku dostępu do systemu jest rzeczywiście niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa danych i prawidłowości rejestru, czy też możliwe byłyby rozwiązania mniej restrykcyjne. W przeciwnym razie regulacja może prowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia dostępu do rynku usług weterynaryjnych, a tym samym do ingerencji w konstytucyjnie chronioną wolność działalności gospodarczej.
Istotne zastrzeżenia rodzi również model instytucjonalny przyjęty w projekcie. Przeciwdziałanie bezdomności zwierząt oraz prowadzenie schronisk stanowi zadanie własne gmin. Tymczasem kluczowy instrument realizacji tego zadania ma być prowadzony przez agencję rządową, pozostającą w systemie administracji zhierarchizowanej. Należy podkreślić, że art. 15 ust. 1 Konstytucji gwarantuje decentralizację władzy publicznej, a art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Decentralizacja oznacza nie tylko formalne przypisanie zadania gminie, lecz także zapewnienie jej realnych instrumentów jego wykonywania. W tym kontekście centralizacja rejestru może być postrzegana jako ograniczenie samodzielności samorządu. Projekt nie przedstawia przekonującego uzasadnienia, dlaczego rejestr tego rodzaju musi być prowadzony przez podmiot rządowy, a nie przez jednostki samorządu terytorialnego, związki międzygminne lub inny podmiot działający w formule zdecentralizowanej.
Projekt ponadto przewiduje możliwość powierzenia budowy systemu teleinformatycznego prowadzącego rejestr z wyłączeniem stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Odstąpienie od zasad konkurencyjności i przejrzystości w zakresie dysponowania środkami publicznymi wymaga wyjątkowo mocnej podstawy aksjologicznej i normatywnej, w przeciwnym razie może zostać ocenione jako sprzeczne z konstytucyjnym standardem państwa prawnego oraz zasadą równości podmiotów ubiegających się o zamówienia publiczne.
Konkludując, należy mieć na uwadze, iż projekt ustawy o KROPiK podejmuje problem realny i społecznie istotny, jednakże przyjęty model regulacyjny opiera się na silnej centralizacji, szerokim i długotrwałym przetwarzaniu danych osobowych oraz rozbudowanym systemie obowiązków i sankcji. W rezultacie przyjęte rozwiązania mogą budzić poważne zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Skuteczność regulacji nie może przesłaniać konieczności zachowania konstytucyjnych standardów ochrony prywatności, minimalizacji danych oraz decentralizacji władzy publicznej. Państwo winno przeciwdziałać bezdomności zwierząt, lecz czynić to powinno w granicach wyznaczonych przez ustawę zasadniczą.
