Nowelizacja ustawy o funduszu sołeckim rozszerzyła funkcjonowanie funduszu sołeckiego na osiedla. W miastach będą mogły więc zafunkcjonować dwie formy partycypacyjne: fundusz osiedlowy i budżet obywatelski. Nie muszą być dla siebie konkurencją, lecz uzupełniającymi się filarami lokalnej partycypacji obywatelskiej. Ważne, aby obie formy były dobrze zaplanowane, skoordynowane i przejrzyste, aby nie stały się tylko formalnością lub narzędziem politycznym.
Instytucję budżetu obywatelskiego w ustawie o samorządzie gminnym definiuje art. 5a jako szczególną formę konsultacji społecznych, w ramach której mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu rozdzielają część środków z budżetu gminy. W gminach-miastach na prawach powiatu budżet obywatelski jest obowiązkowy i musi wynosić co najmniej 0,5 proc. wydatków budżetowych. Przepisy określają, że głosowanie ma charakter powszechny i otwarty, a jego wynik jest wiążący dla rady gminy. Środki mogą być dzielone na pule lokalne i ogólnogminne.
Dodane do ustawy o funduszu sołeckim przepisy art. 7a rozszerzają instytucje funduszu sołeckiego na inne jednostki pomocnicze gminy, tj. dzielnice czy osiedla. Mechanizm oparty jest na wnioskach przygotowanych przez organy wykonawcze jednostek pomocniczych (np. rady osiedli) i przyjętych przez ich organy uchwałodawcze (np. zebrania osiedlowe, jeśli funkcjonują). Procedura powinna być analogiczna jak w funduszu sołeckim: a więc przejrzystość, oddolny charakter etc.
Mariusz Stolecki, starosta powiatu jarocińskiego, wskazuje, że dotychczasowe przepisy na swój sposób dyskryminowały mieszkańców mniejszych miasteczek w gminach miejsko-wiejskich.
W gminach, gdzie funkcjonuje kilkanaście, kilkadziesiąt sołectw, mieszkańcy decydują o wydatkach i przedsięwzięciach, które uznają za uzasadnione. Natomiast mieszkańcy stolicy - takiej gminy, czyli miasta, takiego oddolnego funduszu byli pozbawieni – mówi Mariusz Stolecki.
W małych miasteczkach idea budżetów obywatelskich nie jest rozpowszechniona. Aby mieszkańcy takiego miasteczka mogli posiadać swój fundusz miejski (sołecki):
Mariusz Stolecki wskazuje, że powołując takie osiedla warto przemyśleć, czy lepszym rozwiązaniem jest, aby organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) była rada (osiedla), czy ogólne zebranie mieszkańców. I wskazać bardziej odpowiadające jej rozwiązanie w statucie osiedla.
Posłanka Lidia Czechak, prawnik, były samorządowiec, członek sejmowej Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji, dodaje, że ustawodawcy wyraźnie chodziło o to, aby środki z funduszy nie były w wyłącznej dyspozycji burmistrza, ale aby o ich wykorzystaniu decydowali mieszkańcy - rady osiedla. Aby fundusz osiedlowy zafunkcjonował, musi zostać wybrany zarząd osiedla na czele z przewodniczącym. Posłanka przywołuje przy tym na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 136/24, wskazujące, że statuty osiedli i sołectw nie mogą wprowadzać wymogu kworum mieszkańców uprawnionych do głosowania jako warunku ważności wyboru przewodniczącego, członków zarządu osiedla, sołtysa ani członków rady sołeckiej.
Budżet obywatelski i fundusze sołeckie lub osiedlowe to dwa odrębne mechanizmy partycypacji mieszkańców w wydawaniu środków publicznych na poziomie gminy. Choć oba służą zwiększaniu wpływu lokalnej społeczności na decyzje inwestycyjne, różnią się kluczowymi względami:
Forma prawna:
Budżet obywatelski funkcjonuje jako forma konsultacji społecznych i jest obligatoryjny w miastach na prawach powiatu. Fundusze sołeckie (teraz i osiedlowe) opierają się na środkach własnych (część budżetu gminy) przekazywanych jednostkom pomocniczym (sołectwom, osiedlom, dzielnicom) i mają charakter fakultatywny. Ich wprowadzenie zależy od decyzji rady gminy.
Ustawa o funduszu sołeckim jednak wskazuje, że wyodrębnia się je dopiero, gdy rada wyrazi na to zgodę w formie uchwały. W budżecie obywatelskim decydują wszyscy mieszkańcy gminy w drodze powszechnego, bezpośredniego głosowania. W przypadku funduszu jednostek pomocniczych decyzja należy do organu danej jednostki pomocniczej (np. zebrania wiejskiego, teraz i rady osiedla/ ogólnego zebrania mieszkańców).
Zakres działania:
Budżet obywatelski obejmuje zarówno zadania o charakterze lokalnym, jak i ogólnogminne, dotyczące całej gminy. Fundusze sołeckie (osiedlowe/ dzielnicowe) są ograniczone co do zasady do terytorium danej jednostki pomocniczej i służą realizacji potrzeb wyłącznie jej mieszkańców.
Obowiązkowość:
Budżet obywatelski jest obowiązkowy jedynie w miastach na prawach powiatu, w pozostałych gminach pozostaje fakultatywny. Fundusze jednostek pomocniczych są zawsze fakultatywne – gmina może, ale nie musi ich tworzyć.
Charakter uczestnictwa:
W budżecie obywatelskim każdy mieszkaniec może zgłaszać projekty i głosować. W funduszu sołeckim/osiedlowym decyzje zapadają zazwyczaj na zebraniu mieszkańców lub poprzez radę osiedla.
Zasady i procedury
Zasady i tryb budżetu obywatelskiego określa uchwała rady gminy, która samodzielnie ustala regulamin. Procedurę funduszu sołeckiego/ osiedlowego wynika wprost z ustawy o funduszu sołeckim.
Źródła finansowania
Choć źródło finansowania w obu przypadkach pochodzi z budżetu gminy, jednak skala i obowiązek są różne. W budżecie obywatelskim gminy (miasta na prawach powiatu) muszą przeznaczyć co najmniej 0,5 proc. swoich wydatków bieżących z poprzedniego roku. W funduszu sołeckim kwoty są jasno określone w wersji minimalnej. Wojewodowie zwracają 20-30-40 proc. Należy zaznaczyć, że przepisy nie przewidują zwrotów w przypadku funduszu osiedlowego.
Warto wskazać, że organy nadzoru wielokrotnie podkreślają ograniczenia w modyfikowaniu zasad budżetu obywatelskiego np. podziału na projekty inwestycyjne i te o charakterze społeczno-kulturalnym. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Podlaskiego z 30 lipca 2024 r. (sygn. NK-II.4131.146.2024.AJ) podkreślono, że rada miasta nie posiada kompetencji do dowolnego podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego w sposób inny niż przewidziany w przepisie art. 5a ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten pozwala jedynie na wydzielanie kategorii kwotowych projektów (np. maksymalnej/minimalnej wartości pojedynczego projektu lub puli na określony rodzaj zadań), ale nie upoważnia do tworzenia odrębnych puli tematycznych (inwestycyjne vs. społeczno-kulturalne). Taki podział stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.
Wojewoda ponadto wskazał, że w art. 5a ust. 1 u.s.g. ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Rada miasta, postanawiając zaś o przeprowadzeniu głosowania jedynie w formie elektronicznej, w sposób nieuprawniony ograniczyła możliwość udziału w głosowaniu wszystkim mieszkańcom. Ustawa nie przewiduje możliwości wyłączenia tradycyjnych form głosowania (np. papierowego, w punktach stacjonarnych). Ograniczenie do głosowania wyłącznie online uznano za naruszenie zasady powszechnego i równego dostępu mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach budżetowych.
Wbrew pozorom oba mechanizmy mogą się uzupełniać, a nie konkurować ze sobą – ich cele i odbiorcy są często różni. Budżet obywatelski daje szerokim grupom mieszkańców możliwość bezpośredniego decydowania, to forma "demokracji partycypacyjnej" i symbol otwartości samorządu. Fundusz sołecki/ osiedlowy służy raczej wzmacnianiu lokalnych struktur pomocniczych oraz decentralizacji decyzji budżetowych na poziomie dzielnicowym – to mechanizm „demokracji wspólnotowej”. Budżet obywatelskich to raczej domena większych miast, fundusz osiedlowy raczej dla miasteczek.
Budżet obywatelski promuje ogólnomiejskie projekty i aktywizację obywateli, którzy nie zawsze mają kontakt z lokalnymi strukturami. Fundusz miejski/ osiedlowy pozwala na stabilne planowanie lokalnych inwestycji (np. doposażenie placów zabaw, wspólne inicjatywy rady osiedla i mieszkańców), często bardziej przewidywalne i oddolne niż w budżecie obywatelskim. Nie muszą więc ze sobą konkurować, a mogą być wobec siebie komplementarne.
Wydaje się, że oba mechanizmy pozwalają lokalnej społeczności wpływać na wydatki publiczne, ale ich równoległe funkcjonowanie rodzi też konkretne problemy. Budżet obywatelski przeznaczony jest raczej dla większych miast, fundusz osiedlowy- dla mniejszych.
Mariusz Stolecki zaznacza, że w przypadku gdyby oba zaistniały, to może zdarzyć się, że identyczne lub bardzo podobne projekty pojawiłyby się jednocześnie w budżecie obywatelskim i w puli funduszu danej jednostki pomocniczej. Mieszkańcy zgłaszają np. remont placu zabaw, modernizację oświetlenia ulicy czy budowę ścieżki rowerowej – raz w procedurze ogólnomiejskiej, raz lokalnej.
Wtedy powstałby chaos, samorządy musiały poszukać swoich rozwiązań jak powyższemu przeciwdziałać – wskazuje Stolecki.
W przypadku wprowadzania funduszu osiedlowego dobrym wzorem do naśladowania jest fundusz sołecki, którego podział opiera się na obiektywnych kryteriach: liczbie mieszkańców sołectwa oraz dochodach gminy (algorytm wyraźnie jest określony w ustawie o funduszu sołeckim). Lidia Chechak zwraca uwagę, że przy wdrażaniu funduszu osiedlowego warto zapoznać działaczy osiedlowych (zarząd, przewodniczącego, czy członków rady osiedla) z dotychczasową praktyką oraz orzecznictwem dotyczących funduszu sołeckiego, a zwłaszcza opiniami oraz uchwałami właściwych miejscowo RIO.
