Nawiezienie ziemi bez pozwolenia, ale „pod dom”, grozi sprzeciwem starosty
Nawiezienie ziemi na działkę samo w sobie nie wymaga pozwolenia na budowę. Ale jedno zdanie w zgłoszeniu – o „przygotowaniu terenu pod budowę domu” – wystarczyło, by starosta wniósł sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie potwierdził: taki dopisek zmienia zwykłe roboty ziemne w prace przygotowawcze pod inwestycję wymagającą pozwolenia.
Obywatel zgłosił staroście zamiar niwelacji działki – wykonania niewielkiego nasypu ziemi, w celu wyrównania działki pod budowę budynku mieszkalnego. Starosta wydał decyzję odmowną. Jego zdaniem, wykonanie takiego nasypu, niezależnie od jego wielkości, będzie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
W odwołaniu inwestor precyzował, że nawiezienie ziemi nie zmieni ukształtowania terenu i nie wpłynie na sąsiedzkie stosunki wodne. Nawieziona ziemia, nawet w dużej ilości, niemająca żadnej konstrukcji, nie stanowi natomiast całości techniczno-użytkowej i jako taka nie jest budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zwożenia ziemi i jej rozprowadzania nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych. Niwelacja nie jest też budowlą ziemną, gdyż musiałaby mieć charakter kubaturowy, a jako taka - być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych.
Zmiana treści zgłoszenia po decyzji nie była skuteczna
Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zwrócił uwagę, że zamknięty katalog robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę nie zawiera „plantowania działki, czy nawiezienia ziemi na działkę”. Zatem, z tego punktu widzenia sprzeciw starosty był zasadny. Tym bardziej, że zgodnie ze zgłoszeniem prace miały służyć „przygotowaniu działki pod planowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego”. Takie prace, słusznie zatem zostały uznane za prace przygotowawcze, o których mowa w art. 41 ust. 2 p.b. Co ważne, a co starał się przemilczeć inwestor – wskutek wykonania prac doszłoby do wyrównania aktualnie istniejącej 7-metrowej różnicy wysokości terenu pomiędzy zachodnią a wschodnią granicą działki. Wojewoda podkreślił związanie organu nadzoru budowlanego pierwotną treścią zgłoszenia. Dał w ten sposób skarżącemu do zrozumienia, że próba zmiany treści zgłoszenia już po wydaniu negatywnej decyzji nie mogła być skuteczna.
Inwestor odwołał się do sądu administracyjnego. W skardze zakwestionował kwalifikację robót dokonanych przez starostę. Jego zdaniem, skoro nie dysponuje projektem budowlanym czy decyzją o pozwoleniu na budowę domu, nie może być mowy o jakichkolwiek pracach przywoławczych. Podkreślał, że treść zgłoszenia została niefortunnie zredagowana – celem nawiezienia ziemi miało być wyłącznie wyrównanie działki, ale nie pod jakąś planowaną inwestycję. Dodał, że wykonane roboty nie doprowadziłyby to powstania jakiejkolwiek budowli ziemnej, i to niezależnie od różnicy wysokości pomiędzy skrajnymi punktami działki.
Czym jest budowla ziemna, a czym zwykłe roboty ziemne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przypomniał, że zgłoszenie budowy lub wykonania innych robót budowlanych jest odstępstwem od generalnej zasady, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenia, przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w uproszczonej procedurze. Organ ma 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, do wniesienia sprzeciwu. Dopiero po tym czasie, można przystąpić do realizacji robót. Organ ma obowiązek przede wszystkim sprawdzić, czy objęta zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane kwalifikują się według art. 30 ust. 1 prawa budowlanego do zgłoszenia, czy też wymagane będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. Po wstępnej weryfikacji, organ może nałożyć na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, aby upewnić się co do charakteru planowanego obiektu lub robót. Wówczas może dojść do przekonania, że zgłoszony obiekt nie jest tym, za który uważa go inwestor.
W tej sprawie skarżący zgłosił staroście "wykonanie robót polegających na wykonaniu niewielkiego nasypu ziemi na wskazanej działce, przez podniesienie (wyrównanie) terenu działki w celu przygotowania pod planowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego”. Zdaniem sądu, nieprzekonywająco brzmią zatem wyjaśnienia inwestora o braku dalszego zamierzenia budowlanego. Za niewiarygodne sąd uznał także tłumaczenie, że zgłoszone prace nie zmieniłyby istotnie ukształtowania terenu, w szczególności, gdy uwzględni się różnice między rzędnymi działki (od 139,3 do 147,0 m n.p.m. przy wymiarach działki ok. 25 m x 50 m) oraz fakt, że inwestor nie zaznaczył, że zgłoszone roboty będą dotyczyć tylko jakiegoś oznaczonego fragmentu działki.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie podanie decyduje strona, która je wniosła. Organ nie może samodzielnie precyzować czy zmieniać treść żądania, by „dopasować” je do treści przepisów budowlanych. Mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W szczególności ta zasada dotyczy tak wrażliwych kwestii, jak opis planowanych prac budowlanych.
Zdaniem sądu, należało przyznać skarżącemu, że prowadzenie robót ziemnych nie oznacza zawsze wykonania budowli ziemnej, podlegającej ocenie z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego, w tym uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji.
Zobacz procedurę w LEX: Rozpoczęcie budowy i zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie na budowę >
Budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 p.b.), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 p.b.), stanowią bowiem roboty ziemne, polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu). Potoczne rozumienie "budowli ziemnej", wobec braku definicji ustawowej, oznaczać musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Przy tym, musi mieć ona charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. A przede wszystkim, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową. Faktem jest, że ziemia nawieziona na działkę, nawet w dużej ilości, ale nie mająca żadnej konstrukcji, nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Nie jest zatem budowlą w rozumieniu prawa budowlanego, a jej zwożenia i wyrównania nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych.
Niwelacja jako praca przygotowawcza do budowy
Jednocześnie, wyrównywanie terenu podlega regulacjom prawa budowalnego, gdy ma na celu wykonanie budowli ziemnej, ale też gdy stanowi pracę przygotowawczą do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego, na co słusznie zwróciły uwagę organy administracyjne. Zgodnie z art. 41 ust. 1 p.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Natomiast stosownie do ust. 2, pracami przygotowawczymi jest wykonanie niwelacji terenu. A skoro tak, to prace przygotowawcze funkcjonalnie są powiązane z realizacją obiektu budowlanego, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji, gdy konkretne zamierzenie budowlane nie jest wyjątkiem wymienionym w art. 29 i 31 p.b., organ, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. wnosi sprzeciw co do jego wykonania.
Czytaj też w LEX: Odwołanie od pozwolenia na budowę od 2026 r. >
Zdaniem sądu, ewentualny brak sprzeciwu do zgłoszenia wykonania prac przygotowawczych do planowanej budowy miałoby ten skutek, że na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, kwestia ta nie byłaby już badana. Projekt zagospodarowania tej konkretnej działki, dołączany do wniosku o pozwolenie na budowę, obejmowałby już bowiem zmieniony układ charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów na działce. Gdyby zatem w wyniku takich prac ziemnych doszło do naruszenia interesów osób trzecich (a jest wielce prawdopodobne, że tak będzie w tym przypadku), to nie miałby one żadnej możliwości obrony swoich praw (poza ewentualnie sporem cywilnym). W postępowaniu wszczętym zgłoszeniem z art. 30 p.b., oprócz inwestora, który dokonał zgłoszenia, nie występują bowiem inne strony, choć nie jest to jednoznaczne z tym, że inne podmioty nie mogą mieć interesu prawnego w takiej sprawie.
Sąd stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., a tym samym skarga była niezasadna.
Wyrok WSA w Olsztynie z 5 lutego 2026 r. II SA/Ol
