Wprowadzane zmiany w ustawach wymagają często zmian w prawie miejscowym – rady muszą wydać nowe uchwały dostosowane do zmienionego stanu prawnego. Możliwe są różne modele działania ze strony ustawodawcy. Może utrzymać czasowo w mocy uchwały, np. zobowiązuje rady gmin do wydania nowych uchwał w terminie 3 miesięcy od wejścia w życie ustawy. W skrajnych przypadkach uchwał nie można utrzymać w mocy, bo zbyt różnią się od nowelizowanych ustaw i przestają obowiązywać z mocy prawa.
Gminy nie wiedzą, co zrobić
Z badań, które przeprowadził na Uniwersytecie Gdańskim Patryk Ciurak z Zakładu Informatyki Prawniczej Wydziału Prawa i Administracji wynika, że gminy wydają nowe uchwały z opóźnieniem. Nie ma przy tym znaczenia wielkość jednostki samorządowej.
Obywatele mogą więc być pozbawieni możliwości korzystania z pełni swoich praw tylko dlatego, że rady gmin nie dopełniły spoczywających na nich obowiązków legislacyjnych. Jak podkreśla Patryk Ciurak, przy obecnym natłoku regulacji dotychczasowy system tworzenia prawa niedomaga, a negatywne skutki obciążają obywateli, np. brak ustalenia przez gminę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy określenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. - Dodatkowo ustawodawca często bezrefleksyjnie zmienia prawo, nie zastanawiając się, jakie skutki spowoduje to dla aktów wykonawczych i podmiotów zobowiązanych do ich wydania - mówi.
Czytaj też w LEX: Wpływ czasowego utrzymania w mocy aktów wykonawczych na wypełnianie dyspozycji ustawowych przez gminy - wnioski z badań
Tempo prac legislacyjnych we wszystkich rodzajach gmin jest zbliżone, ale powodem nie jest jakość kadr, budżety czy narzędzia. Większość gmin ma problem ze zorientowaniem się, co mają zrobić. Z badań wynika jednak, że najwięcej niewypełnionych upoważnień obligatoryjnych jest w gminach wiejskich – to w ich systemach prawa są największe luki.
Wskazane określanie w ustawie terminów dostosowania uchwał
Jeżeli w przepisach przejściowych ustawy wskazano wyraźnie jakie akty i do kiedy muszą być wydane przez rady gmin - wtedy nowe uchwały są wydawane dużo szybciej.
- Jeżeli zmiany w prawie są tak istotne, że nie można utrzymać w mocy dotychczasowych uchwał - rady gmin bardzo późno orientują się, że spoczywa na nich ten obowiązek. W efekcie stare uchwały tracą moc, a nowe jeszcze nie zostały wydane – wyjaśnia Patryk Ciurak.
Czytaj też: Ustawę o utrzymaniu czystości trzeba napisać od nowa
Przygotowanie uchwał trwa kilkaset dni
Badania wykazały, że średni czas potrzebny na wejście w życie uchwał uwzględniających nowe dyspozycje wynosił aż 454 dni – w przypadkach, gdzie zastosowano terminowe utrzymanie w mocy aktów wykonawczych.
Wyniki dla grupy przypadków, w których nie zachowano w mocy aktów prawnych (833 dni) oraz w których bezterminowo zachowano w mocy akty prawne (706 dni) świadczą, że w systemie prawnym obowiązującym na terenie poszczególnych gmin - istnieje poważna luka.
Średni czas przekroczenia terminu wprowadzenia do obrotu prawego uchwał zawierających regulacje zgodne z nowymi przepisami to 221 dni.
Zobacz też w LEX: Różnice w terminie wypełnienia dyspozycji ustawowych przez gminy miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie w przypadku czasowego utrzymania w mocy aktów wykonawczych
Aktualny problem z dostosowaniem do zmian ustawy śmieciowej
Jest obecnie spore zamieszanie co do tego, jak i kiedy nowy system gospodarki komunalnej w gminach wchodzi w życie. A w przypadku kluczowych dla systemu uchwał - czy gminy mogą zamieszczać w nich klauzule wejścia w życie wykraczające poza okres 12 miesięcy, wymagany do ich dostosowania i związany z terminem wiążących gminy umów.
Zgodnie z nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie do przepisów określających sposób selektywnego zbierania odpadów w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tych przepisów. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - wszystkie regulaminy muszą być dostosowane do nowego brzmienia ustawy do 6 września 2020 r.
Wymierne konsekwencje dla mieszkańców może mieć m.in. podjęcie uchwały w sprawie zwolnienia z części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady w kompostowniku przydomowym. Od niej zależy, w jakiej wysokości będą płacili opłatę śmieciową kompostujący.
Dr Artur K. Modrzejewski z Zakładu Prawa Ochrony Środowiska i Nauki Administracji Publicznej Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku podkreśla, że podstawowym problemem związanym ze stanowieniem prawa, po wejściu w życie nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest czas. - Gminy, którym dotychczasowe umowy przestają obowiązywać np. z końcem 2019 r. i od 2020 r. - muszą podpisać nowe, aktualnie rozpoczęte postępowania przetargowe powinny prowadzić zgodnie z nowym stanem prawnym. To oznacza, że konieczne jest jak najszybsze dostosowanie aktów prawa miejscowego do nowych uwarunkowań prawnych.
Czas na nowe uchwały to 12 miesięcy
Jak wyjaśnia Krzysztof Nowak, dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach, fakt, że ustawodawca założył w przepisach przejściowych, że gminy mają obowiązek dostosowania uchwał podjętych w starym stanie prawnym w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji, oznacza, iż uchwały, które kształtują ten system, obowiązują nadal. - Mimo tego, że ustawa weszła w życie 6 września tego roku, w gminach mamy wciąż funkcjonujący stary system gospodarowania odpadami – mówi.
Jego zdaniem z prawnego punktu widzenia nie jest problemem dostosowanie uchwały podjętej zgodnie ze starym stanem prawnym do nowego stanu prawnego. Jednak wprowadzenie nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi w gminie związane jest właśnie z tworzeniem nowych lub zmianą „starych” uchwał mających charakter przepisów wykonawczych do ustawy. Jednocześnie gmina związana jest wynikami przetargu i w konsekwencji zawartą umową, która kształtowana była w zupełnie innym stanie prawnym. Tłumaczy, że obowiązywały wtedy też zupełnie inne przepisy wykonawcze – również regulamin czystości i porządku w gminie.
- Umowa zawarta z wykonawcą była ściśle związana z poprzednim systemem gospodarki odpadami komunalnymi. Nie możemy zupełnie odciąć się od zawartych umów cywilnoprawnych i po prostu zmienić uchwałę. Można to oczywiście zrobić, ale wtedy konsekwentnie stajemy przed problemem zmiany ważnie zawartych umów – mówi.
- Gdybym był pewien, że zawarte już umowy (na podstawie zmienionych przepisów) będą prawidłowo działały w nowym systemie, powiedziałbym, żeby gminy szybko dostosowały uchwały „systemowe” i nie martwiły się o realizację umów – dodaje Krzysztof Nowak. Jak jednak podkreśla, „stara” umowa może być niezgodna z nowym systemem. - Żeby więc gminy nie ponosiły konsekwencji finansowych nowelizacji nowych przepisów, trzeba stosować taką ich wykładnię, która daje szansę dostosowania prawa lokalnego do nowego systemu w sposób płynny i niezakłócony - mówi.
Zobacz też w LEX: Uchwały rady gminy po nowelizacji ustawy śmieciowej
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
