Coraz więcej samorządów szuka sposobu na to, aby dostać pieniądze na niedofinansowane, a zlecone im, zadania. Warszawa, Gdańsk, Łódź, Poznań, Białystok, Rzeszów i Kraków, wraz z innymi dużymi samorządami, żądają od państwa zwrotu ponad 100 mln złotych z tytułu reformy oświaty. Wskazują, że wydatki są dużo wyższe, a wezwanie dotyczy jedynie tych poniesionych na infrastrukturę w 2017 roku.  Samorządowcy wyliczyli, że w ciągu dwóch lat dołożyli do reformy oświaty 12,8 mld złotych.

Środki nieadekwatne do zadań

Jednym z samorządów, które ostatnio poniosły szkody finansowe jest powiat poznański, który wykreślono z listy rankingowej zadań realizowanych w ramach Funduszu Dróg Samorządowych, mimo że ze własnych środków wybudował drogę. Samorząd był pewien dofinansowania, bo otrzymał wcześniej informację, że jest na wysokim miejscu listy rankingowej. Teraz grożą mu konsekwencje finansowe, z karą włącznie.

Czytaj więcej: Starosta wyszedł na drodze jak Zabłocki na mydle>>

Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej są przedmiotem coraz większych sporów i kontrowersji. W przepisach nigdy nie ustalono metod kalkulacji kosztów obsługi zadań zleconych, nie powstały standardy wykonywania usług publicznych. Przez to są one niedofinansowane, co prowadzi do spraw sądowych, w których samorządy próbują dochodzić swoich roszczeń z tytułu niedoszacowania kosztów realizacji zadań zleconych.

Według dr. Tomasza Zalasińskiego, konstytucjonalisty, radcy prawnego z kancelarii DZP, w latach 2004 -2013 koszt finansowania zadań własnych, na które ustawodawca nie przekazał adekwatnych środków, szacuje się na ponad 10 mld złotych. Badania przeprowadzono po analizie kosztów realizacji ok. 50 ustaw z pominięciem zdrowia i oświaty.

 

Dochodzenie roszczeń od Skarbu Państwa

Zgodnie z Konstytucją samorządy mają zagwarantowaną adekwatność dofinansowania do przypadających im zadań. Ustawa zasadnicza przewiduje też kompensację - jeśli zadania się zwiększają, powinny się zwiększyć źródła finansowania. Kodeks cywilny przewiduje możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu bezprawia legislacyjnego od organów władzy publicznej.

Jak podkreśla dr Zalasiński,może to dotyczyć dochodzenia roszczeń przez samorząd od Skarbu Państwa, bo niedofinansowanie zadań zleconych jest właśnie przejawem bezprawia legislacyjnego. Może być to uzasadnione w sytuacji, gdy ustawodawca wydaje ustawę wadliwą, nie gwarantującą subwencji na sfinansowanie zadania, które nakłada na samorząd. Powoduje to, że samorząd musi szukać innych źródeł pieniędzy, aby zrealizować obowiązek wskazany ustawą. Inna, jego zdaniem, podstawa prawna - to odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu zaniechania legislacyjnego – kiedy ustawodawca w ogóle nie wydaje aktu prawnego, do którego wydania jest zobowiązany.

Sprawdź w LEX: Czy możliwe jest finansowanie przez gminę z własnych środków realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej? >

Magdalena Budziarek z Uniwersytetu Łódzkiego wskazuje, że zgodnie z prawem samorząd, który wykonuje zadanie w imieniu państwa, otrzymuje środki w wysokości koniecznej do realizacji zadania. - Dotacje celowe powinny być przekazywane samorządom tak, aby mogły wykonać terminowo zadania, jeśli będzie to naruszone, jednostka ma możliwość wystąpienia z roszczeniem do sądu powszechnego o zapłatę kwoty niezbędnej do wykonania zadania wraz z odsetkami – mówi. Jak podkreśla, jednostka ma obowiązek udowodnić naruszenie, czyli nieterminowość bądź niewystarczającą kwotę dotacji na pokrycie wydatków. – Wykazanie tych okoliczności jest niezbędne z punktu widzenia uzyskania przez jednostkę korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia sądu – dodaje.

 


Konieczne orzeczenie TK

Dr Zalasiński wyróżnia przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa z tytułu bezprawia legislacyjnego wobec samorządu. Musi powstać szkoda – a mamy z nią tu do czynienia, bo środki nie są zapewnione, samorząd musi realizować zadanie ze środków własnych i nie może ich przeznaczyć na inne cele. Szkodę spowodowało wydanie aktu prawnego, pojawia się jednak kwestia oceny bezprawności.

Przeczytaj w LEX: O (nie)wykonaniu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących mechanizmu wyrównania poziomego dochodów jednostek samorządu terytorialnego – analiza konstytucyjna, Bartłomiej Ślemp >

Według niego, największy problem jest z uzyskaniem prejudykatu w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Różne samorządy występowały do TK z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy, która nakładała na nie obowiązki w sposób nieadekwatny. - Wszystkie sprawy kończyły się niepowodzeniem, czyli stwierdzeniem zgodności regulacji z Konstytucją – podkreśla. Jak wyjaśnia, TK stoi na stanowisku, że jeśli jest możliwość finansowania zadania z innych źródeł, to można ten niedobór pokryć. A samorządy zazwyczaj poddawały jedną ustawę lub dwie, które generowały dodatkowe koszty.

Samorząd może iść do banku

Dr Tomasz Zalasiński wraz z grupą ekspertów pracował nad wnioskiem sześciu gmin, które chciały przed TK ocenić konstytucyjność systemu finansowania zadań samorządów. W związku ze sprawą,  wpłynęło do nich stanowisko rządu, zgodnie z którym w momencie gdy zadania są zlecane samorządowi ustawą bez zapewnienia 100 proc. środków na ich realizację, samorząd może się udać do banku po kredyt. – To stanowisko wpłynęło dzień przed rozprawą i nie mieliśmy możliwości głębszej analizy, było dla nas wielkim zaskoczeniem, sprawy nie udało się odroczyć, więc wycofaliśmy wniosek – wyjaśnia.

Sprawdź w LEX: Rola audytu wewnętrznego w rozliczaniu dotacji celowych w JST >

Problem niedofinansowania zadań zleconych tkwi według ekspertów w wadliwej budowie ustawy o dochodach JST i braku mechanizmów kompensacyjnych. Nie wiadomo, czy bez wyroku TK sędzia rozpatrujący pozew, stosując bezpośrednio Konstytucję, mógłby tego rodzaju roszczenia rozstrzygnąć.

 

Czy samorząd może dopłacać do zadań zleconych

W doktrynie stanowiska, czy z Konstytucji wynika zakaz dofinansowania zadań zleconych dochodami własnymi, są podzielone. – Moim zdaniem nie mogą być dofinansowane, bo po to mamy adekwatność, że jak dokonujemy „pierwotnego podziału” środków, to państwo przekazuje środki adekwatnie do zadań własnych samorządów i zachowuje sobie część na finansowanie zadań rządowych – mówi dr Aneta Szymczak z Uniwersytetu Łódzkiego. Z tej części powinny być z kolei przekazywane środki w postaci dotacji celowych na zadanie przekazane samorządom.

Przeczytaj w LEX: Granice prawne wydatków samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa regionalnych izb obrachunkowych >

Jak podkreśla, każda ustawa powinna zawierać mechanizm finansowania, na podstawie którego każdy samorząd mógłby sobie sam policzyć, na jakie może liczyć środki finansowe na dane zadanie. Wiązałoby to też w większym zakresie władze w zakresie ustalania puli środków.

 

Czytaj więcej: Miasta chcą od rządu zwrotu wydatków na zmiany w oświacie>>

 

Rozróżnienie zadań zleconych i własnych - to czasem mit

Wiele zadań, które wykonują samorządy to zadania na pograniczu zleconych i własnych. Na przykład ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nakłada na gminy obowiązek powoływania zespołów interdyscyplinarnych, które pracują z rodzinami. To typowe zadanie rządowe, które nie jest w ogóle dofinansowane, a gminy wydają spore kwoty na zapewnienie obsługi zespołów interdyscyplinarnych – zapewnienie im pomieszczeń, obsługę techniczną, zabezpieczenie danych czy systemy komputerowe.

Sprawdź w LEX: Czy zamówienia wynikające z zadań własnych powiatu oraz zadań zleconych powiatom w ramach zadań administracji rządowej powinny być traktowane jako oddzielne zamówienia? >

 – Rozróżnienie na zadania zlecone i własne to często mit – mówi Paweł Maczyński, pracownik socjalny warszawskiej dzielnicy Ursynów, przewodniczący Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej. Jak podkreśla, pracownicy OPS lub gmin wykonują prace nałożone ww. ustawą w ramach obowiązków służbowych, więc nie mają z tego tytułu dodatkowej pensji. Jednak realizacja tego obowiązku wymaga wielu nakładów gminy. - To zadanie zostało zakwalifikowane jako własne gminy, ale ono tak naprawdę tylko z nazwy jest własne, ponieważ całość obowiązków narzuca ustawa, a środki angażuje budżet samorządu – dodaje.

Przeczytaj w LEX: Dochody jednostek samorządu terytorialnego >

W obszarze pomocy społecznej podobnie jest z realizacją rządowych programów np. dożywiania, gdzie całość lub część zadań realizuje samorząd bez wsparcia z budżetu państwa.

Sprawdź w LEX: Jaką kwotę dotacji należy wykazać w sprawozdaniu RB-50 jeżeli część dotacji niepubliczna jednostka oświatowa zwróciła? >

Problem zadań zleconych był poruszany podczas konferencji Finanse Komunalne, którą zorganizował Wolters Kluwer Polska i Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych. Patronem medialnym był portal Prawo.pl, miesięcznik Samorząd Terytorialny i miesięcznik Finanse Komunalne.

Zobacz też: RIO: Dochody z opłat za śmieci wciąż nie pokrywają kosztów gmin
Zobacz też: W czerwcu debaty nad raportami o stanie samorządów - jest sporo wątpliwości