Dotyczy to w szczególności tych przypadków, w których okoliczności uzasadniające rozwiązanie umowy o pracę są oczywiste i kwalifikują się jako naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych (np. wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem).

Czytaj też: Zasady ochrony stosunku pracy radnego – zakres ochrony oraz zwolnienia grupowe >

Szczególna ochrona radnych

Stosunek pracy radnego gminy, powiatu oraz województwa podlega szczególnej ochronie. Jak wskazują przepisy ustaw samorządowych, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady (sejmiku województwa), której jest członkiem. Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa).

Na gruncie wskazanego przepisu w praktyce oraz orzecznictwie sądów pojawiają się rozbieżne stanowiska co do tego, w jakim zakresie przepis ten chroni pracownika będącego radnym przed rozwiązaniem umowy o pracę. Rozbieżności te dotyczą przede wszystkim tego, czy rada może odmówić wyrażenia zgody w przypadku, w którym wskazaną przez pracodawcę przyczyną rozwiązania umowy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego (np. kradzież mienia pracodawcy).

Czytaj również: WSA: Samorząd nie ochroni radnego przed zmianami organizacyjnymi u pracodawcy

Radny nie zawsze podlega ochronie

Początkowo w orzecznictwie przyjmowano, że kompetencja rady jest niezależna od przyczyn rozwiązania z radnym umowy o pracę. Uznano, że wyrażenie przez radę zgody na rozwiązanie umowy o pracę jest pozostawione do swobodnej oceny rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takim przypadku rada bezwzględnie powinna odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 24.11.1992 r., sygn. akt I PZP 55/92). Innymi słowy w orzecznictwie przyjmowano, że rada nie może wyrazić zgody na rozwiązanie umowy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu, natomiast w każdym innym przypadku pozostaje to w gestii jej swobodnej decyzji. Konsekwentnie przyjmowano, że w każdym przypadku to rada decyduje o tym, czy pracodawca uprawniony będzie do rozwiązania stosunku pracy z radnym, czy też nie. W przypadku przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu, rada powinna natomiast odmówić wyrażenia zgody.

Czytaj: Zasady ustalania diet radnym >

Z biegiem czasu stanowisko orzecznictwa ewoluowało na niekorzyść radnych. Przykładowo w 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wskazał, że przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z przyczyn niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (24.10.2018 r., II OSK 659/17). NSA podkreślił, że rada gminy nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może być aktem arbitralnym.

WZORY DOKUMENTÓW:

Najbardziej dobitnym przykładem tej ewolucji jest jednak orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Krakowie z tego roku (18.01.2022 r., III SA/Kr 977/21). We wskazanym wyroku WSA przyjął, że przepisy dotyczące ochrony stosunku pracy radnych nie mogą być rozumiane w ten sposób, że przyznają one radnemu ochronę stosunku pracy w sytuacji działań niezgodnych z prawem, czy też rażących naruszeń obowiązków pracowniczych. Jak podkreślił WSA, w przypadku gdy przyczyna rozwiązania umowy nie jest związana z wykonywaniem mandatu, rolą rady nie jest rozstrzyganie sporu między pracodawcą a pracownikiem co do prawdziwości okoliczności uzasadniających rozwiązanie umowy i ocena zasadności wypowiedzenia stosunku pracy, gdyż należy to do kognicji właściwego sądu pracy. Z treści wskazanego orzeczenia wynika zatem, że rada nie może odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym, jeżeli przyczyny tego rozwiązania nie są związane z wykonywaniem mandatu.

 

Kodeks pracy. Przepisy [PRZEDSPRZEDAŻ] ebook

Sprawdź  

Rada ma związane ręce

Analiza najnowszego orzecznictwa sądów prowadzi zatem do wniosku, że rada posiada kompetencje do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym tylko, gdy przyczyną rozwiązania umowy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Jeżeli natomiast przyczyny rozwiązania umowy o pracę nie są związane z wykonywaniem mandatu, to rada nie jest uprawniona do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy.

PROCEDURA: Wynagrodzenie radnego a podatek dochodowy >>

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym orzeczeniu WSA w Krakowie z 2022 r. Celem szczególnej ochrony udzielonej radnym nie jest zapewnienie im bezwzględnego immunitetu przed rozwiązaniem umowy, który mógłby zostać uchylony tylko dyskrecjonalną decyzją rady. Tak rozumiana ochrona stosunku pracy stanowiłaby niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie osób pełniących funkcje publiczne oraz rażące pokrzywdzenie podmiotów zatrudniających takie osoby. Brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla ochrony radnych przed rozwiązaniem umów o pracę w przypadkach, w których przyczyną rozwiązania umowy są okoliczności niezwiązane z pełnieniem funkcji, a w szczególności uzasadniających zwolnienie dyscyplinarne, np. kradzież mienia pracodawcy.

 

Sprawdź również książkę: Kodeks pracy. Przepisy [PRZEDSPRZEDAŻ] ebook >>


Rada nie posiada kompetencji sądu pracy

W świetle powyższego należy postawić pytanie, czy rada w ogóle posiada kompetencję do udzielania zgody w przypadku, w którym przyczyna rozwiązania umowy nie jest związana z wykonywaniem mandatu (np. kradzież). Niezrozumiałe jest bowiem, jaką funkcję spełniać miałoby w takim przypadku występowania przez pracodawcę do rady. Jak wynika z powołanego powyżej orzecznictwa sądów, w przypadkach niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, rada nie posiada kompetencji do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W takim przypadku rada posiada wyłącznie jedną możliwość – wyrazić zgodę. Brak wyrażenia w takim przypadku przez radę zgody stanowił będzie podstawę do stwierdzenia nieważności podjętej przez nią uchwały. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że rada nie posiada kompetencji do weryfikacji zasadności oraz prawdziwości przyczyn rozwiązania umowy o pracę, wskazanych przez pracodawcę. W szczególności rada nie posiada instrumentów do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym przesłuchania świadków – co w sprawach z zakresu prawa pracy jest kluczowym dowodem. Taką kompetencję posiada wyłącznie sąd pracy. Podejmując decyzję rada może zatem wyłącznie odnieść się do przyczyny wskazanej przez pracodawcę, a jeżeli przyczyna ta nie jest związana z wykonywaniem mandatu, powinna wyrazić zgodę na rozwiązanie umowy o pracę.

Czytaj: Obowiązki radnych gminy, powiatu oraz województwa >

Skoro zatem rada nie może odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy w przypadku, w którym przyczyny tego rozwiązania nie są związane z wykonywaniem mandatu radnego, a ponadto nie posiada instrumentów do weryfikacji przyczyn wskazanych przez pracodawcę, to z perspektywy systemowej oraz funkcjonalnej brak jest jakichkolwiek argumentów, które w takim przypadku uzasadniałyby angażowanie rady w procedurę rozwiązywania umowy o pracę z radnym. Jednocześnie brak zaangażowania rady w tę procedurę nie pozbawia radnego szczególnej ochrony przed rozwiązaniem umowy. Radny – jak każdy inny pracownik – może bowiem wnieść odwołanie do sądu pracy, który zweryfikuje prawdziwość wskazanych przyczyn wypowiedzenia. W przypadku w którym sąd ustali, że rzeczywistą przyczyną rozwiązania umowy o pracę z radnym były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, będzie miał obowiązek przywrócić go do pracy, ewentualnie zasądzić odszkodowanie – w zależności od wyboru radnego.
 

    Należy zatem postulować zmianę aktualnego brzmienia przepisów wprowadzających ochronę stosunku pracy radnych (por. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Przepisy te powinny wskazywać w sposób wyraźny, że zgoda rady wymagana jest tylko wtedy, gdy przyczyny rozwiązania stosunku pracy związane są z pełnieniem funkcji radnego.

    Czytaj również: WSA: Swoboda w ustalaniu diet dla radnych ma swoje granice

    Zwolnienie bez zgody rady może być dopuszczalne

    Nawet w obecnym stanie prawnym nie każdy przypadek rozwiązania umowy o pracę z radnym, bez zgody rady, będzie oznaczał przegraną pracodawcy w sporze przed sądem pracy. W orzecznictwie sądów pracy ugruntowane jest stanowisko, że roszczenie pracowników szczególnie chronionych (np. działaczy związkowych) o przywrócenie do pracy lub odszkodowanie może zostać oddalone, także w przypadkach gdy zostali on zwolnieni bez dochowania procedury ochronnej. Dotyczy to w szczególności tych przypadków, w których okoliczności uzasadniające rozwiązanie umowy o pracę są oczywiste i kwalifikują się jako naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych (np. wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem). W takich przypadkach korzystanie przez pracownika chronionego z przysługujących mu uprawnień, tj. powoływanie się na szczególną ochronę, stanowić może nadużycie jego praw, co na gruncie art. 8 Kodeksu pracy uzasadnia oddalenie roszczeń pracownika w całości lub w części.

    Przemysław Mazur, radca prawny, managing associate w Romanowski i Wspólnicy.

     

     

    -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

    Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.