Hanna Hendrysiak: Po co jest audyt wewnętrzny w jednostkach samorządu terytorialnego, czemu ma służyć?

Katarzyna Lenczyk-Woroniecka: Audyt wewnętrzny jest działalnością polegającą na wspieraniu kierownika jednostki w realizacji jego celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Ta ustawowa definicja określa, po co jest audyt, jednak jej konstrukcja dla kierowników jednostek jest mało zrozumiała. Praktycznie audyt wspiera kierownika poprzez zapewnienie, że konkretny obszar działalności działa prawidłowo lub ostrzega, że wymaga poprawy. Co ważne, audytor wewnętrzny może to zrobić przed weryfikacjami kontroli zewnętrznych, których skutki mogą być po prostu nieprzyjemne.

 


Burmistrz, starosta czy marszałek odpowiadający za całość funkcjonowania swojej jednostki ma szeroką wiedzę o nadzorowanej instytucji. Często ma świadomość i zauważa błędy i nieprawidłowości albo jest o nich informowany przez służby kontrolne. On wie, że „coś nie działa” i dla niego istotna jest informacja, dlaczego tak się dzieje. Stąd w działalności audytu nacisk kładzie się nie na szukanie winnych i błędów (a więc kto? i co?), tylko na znalezienie przyczyn ich powstania i sposobów poprawy sytuacji.

Sprawdź w LEX: Czy audyt wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego obejmuje zakresem również spółki prawa handlowego? >

Inną funkcją audytu jest doradztwo, które może być wykonywane w szerokim zakresie - od szkoleń, przez udział w różnego rodzaju zespołach, do wydawania opinii. Przy czym istotne jest, że audytor ograniczony jest w swojej działalności doradczej do konsultacji. Nie podejmuje konkretnych działań naprawczych.

Kiedy pojawiła się ta instytucja w polskim prawie?

Praktycznie audyt wewnętrzny w administracji publicznej zaistniał w polskim prawie z chwilą pojawienia się środków unijnych. W 2001 roku w ówcześnie obowiązującej ustawie o finansach publicznych pojawił się rozdział 5. regulujący kontrolę finansową i audyt wewnętrzny w jednostkach sektora finansów publicznych. Można więc powiedzieć, że dziś już audyt wewnętrzny uzyskał w Polsce pełnoletność.

Przyjęta wtedy definicja audytu wewnętrznego była bardzo zbliżona do zadań identyfikowanych z dotychczasową działalnością kontroli instytucjonalnej. Później definicję zmieniono i dopasowano do obowiązującej, międzynarodowej definicji audytu. Jednak od tego czasu pojawiają się dyskusje dotyczące zasadności funkcjonowania audytu wewnętrznego, odrębnie od funkcji kontroli wewnętrznej. Tymczasem obydwie instytucje mają swoje miejsce w działalności jednostek. Co do zasady audyt pełni rolę prewencyjną, a kontrola - detekcyjną i pięknie mogą się one uzupełniać w pełnieniu służby publicznej.

Sprawdź w LEX: Czy doradca podatkowy może świadczyć usługi audytu wewnętrznego z zakresu rachunkowości, podatków oraz kadr i płac w spółkach, w tym komunalnych? >

Czy audyt wewnętrzny jest obowiązkowy, jakie przepisy go regulują w zakresie samorządów?

W przypadku samorządów aktualne przepisy zostały określone w Dziale VI ustawy  o finansach publicznych. Uzależniają one wprowadzenie audytu w JST od określonego w przepisach przekroczenia kwoty ujętych dochodów i przychodów lub wydatków i rozchodów, zapisanych w uchwale budżetowej. Aktualnie kwota ta wynosi 40 tys. zł, przy czym ustawodawca dopuszcza możliwość prowadzenia audytu wewnętrznego przez usługodawcę, jeżeli kwota przekroczenia jest niższa niż 100 tys. zł. W praktyce oznacza to, że między 40 a 100 tys. zł audyt wewnętrzny może być prowadzony w formie outsourcingu.

Czytaj też: Audytor sprzymierzeńcem burmistrza, ale nie zawsze docenianym>>

W jaki sposób przekonać JST do współpracy z audytorem?

Trudno jest odpowiedzieć na to pytanie. Należy pamiętać, że wpływ na środowisko pracy oraz bezpośredniego przełożonego audytora, czyli kierownika jednostki, ma system kadencyjności wyboru.  Niewątpliwie zmiany te mają wpływ na postrzeganie funkcji audytu. Tutaj pomaga audytorom budowanie relacji z audytowanym oraz działania edukacyjno-informacyjne o  jego funkcji. Ważna jest też postawa samego audytora. Profesjonalizm działań, obiektywizm, dyskrecja, ostrożność w wyrażaniu poglądów i kultura osobista pozwalają postrzegać audytora jako osobę godną zaufania. Istotny jest też dobór zadań, wychodzenie z inicjatywą przy jednoczesnym zachowaniu podległości służbowej. Nikt nie lubi osób dających odczuć, że wiedzą „wszystko najlepiej”. Myślę, że ostatecznie przekonać do siebie można tylko swoją własną postawą i takim doborem zadań, aby burmistrz, starosta czy marszałek postrzegał audytora jako realne wsparcie przy wykonywaniu zadań.

 


Czytaj w LEX: Ocena działalności audytu wewnętrznego w JST >

Gdy wprowadzano przepisy dotyczące audytu i zakresu obowiązków audytorów samorządowcy mieli dużo obaw. Czy przez lata współpracy udało się wypracować modus vivendi?

I tak, i nie. Model współpracy został określony przepisami prawa, więc tak naprawdę został opracowany formalnie. Tutaj lęki i niepokoje, które pozostały, związane są raczej z wymienionym wcześniej systemem kadencyjności włodarzy samorządowych i zrozumieniem roli, jaką pełni audytor wewnętrzny. Ważne jest dotychczasowe doświadczenie samych samorządowców.

Często barierą jest niechęć do oceny własnej pracy lub brak potrzeby jej weryfikacji. Myślę, że łatwiej jest w samorządach, w których współpraca ma szansę trwać więcej niż jedną kadencję. Tam audytor ma szansę potwierdzenia zasadności swoich działań, a z drugiej - otrzymania wsparcia od swojego kierownika. To od niego idzie bowiem sygnał do jednostki, że funkcja audytu jest ważna  i wykorzystywana. Należy przy tym pamiętać, że praca audytora wewnętrznego nie jest łatwa, nie tylko ze względu na wymaganą wiedzę, ale również ze względu na środowisko pracy. Praktycznie rzecz biorąc audytor weryfikuje pracę kolegów i znajomych. Musi wykazać się dużym taktem i delikatnością, aby określić nieprawidłowości wymagające poprawy, zachowując jednocześnie dobre relacje z audytowanym.

Zobacz też w LEX: Mielczarek Jakub, Rekomendacje i dobre praktyki w kontroli zarządczej

Jak często następują zmiany w prawie dotyczącym audytu? I czy audytorzy, a także samorządowcy nadążają za zmianami?

Zmiany przepisów prawa w zakresie audytu wewnętrznego nie są częste, ale niestety bywają bardzo rewolucyjne i mają istotny wpływ na pracę audytu. Dobrym przykładem jest zmiana zapisów ustawy o finansach publicznych z 2009 roku, która podzieliła środowisko audytorów. Odtąd praca niektórych audytorów podlega ochronie, a inni tej szczególnej ochrony nie mają. I tak - rozwiązanie stosunku pracy kierowników komórek audytu wewnętrznego tylko w administracji rządowej wymaga zgody właściwego komitetu audytu. Sama funkcja komitetu audytu - którego zadaniem jest zagwarantowanie niezależności audytorów - została wprowadzona obowiązkowo jedynie dla administracji rządowej.  Samorządy mają obowiązek posiadania komitetu, ale wynika to z zupełnie innych przepisów i dotyczy tylko niektórych z nich. Muszą spełniać łącznie dwie przesłanki: są emitentami papierów wartościowych na rynku regulowanym i podlegają obowiązkowemu badaniu sprawozdania finansowego.

Jeśli chodzi o same procedury przeprowadzania audytu wprowadzane rozporządzeniami, to również podlegały one kilkukrotnym zmianom. Niektóre upraszczały, inne - komplikowały proces przeprowadzania audytu przez nałożenie obowiązków większych niż wynika to z Międzynarodowych Standardów Praktyki Zawodowej Audytu Wewnętrznego, wskazanych w ustawie o finansach publicznych. Takim przykładem jest obecnie obowiązujący obligatoryjny proces ustalania z audytowanym kryteriów oceny w konkretnym zadaniu, podczas gdy standardy koncentrują się na ocenie ryzyk.

Czytaj w LEX: Audyt wewnętrzny i jego rola w zarządzaniu jednostką sektora finansów publicznych >

Oczywiście audytorzy nadążają za zmianami. Wprowadzanie jednak przez ustawodawcę minimalnych terminów na poszczególne czynności, wymogów dokumentacyjnych i nowych definicji powoduje, że kierownicy JST chętniej korzystają ze służb kontrolnych. Postrzegają je jako mniej skomplikowane proceduralnie. Łączy się z to z szybszym efektem uzyskania przez nich informacji, nie zawsze jednak w zakresie odpowiedzi dotyczącej  przyczyn powstania nieprawidłowości.
 

Katarzyna Lenczyk-Woroniecka - jest dyrektorem Wydziału Audytu Wewnętrznego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego,  członkiem Instytutu Audytorów Wewnętrznych IIA Polska, dyplomowanym audytorem sektora publicznego (CGAP), certyfikowanym audytorem Ministerstwa Finansów (698/2004), Internal Quality Assessment/Validator, posiada certyfikat zapewnienia zarządzania ryzykiem (CRMA).

Instytut Audytorów Wewnętrznych IIA Polska