W każdej jednostce samorządu terytorialnego musi być systematycznie przeprowadzany audyt wewnętrzny. Jest on działalnością polegającą na wspieraniu kierownika jednostki w realizacji jego celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze.

Według definicji ustawowej działalność audytora ma być obiektywna i niezależna. W praktyce audyt wspiera burmistrza, prezydenta czy wójta poprzez zapewnienie, że konkretny obszar działalności gminnej funkcjonuje prawidłowo lub ostrzega, że wymaga poprawy.

- Co ważne, audytor wewnętrzny może to zrobić przed weryfikacjami kontroli zewnętrznych, których skutki mogą być po prostu nieprzyjemne - uważa Katarzyna Lenczyk-Woroniecka, dyrektor Wydziału Audytu Wewnętrznego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego, członek zarządu Instytutu Audytorów Wewnętrznych.

 


Lepiej uprzedzić atak

W Polsce audyt wewnętrzny został wprowadzony do systemu prawnego wraz z pojawieniem się środków unijnych, jeszcze przed naszym przystąpieniem do Unii Europejskiej. W 2001 roku do ustawy o finansach publicznych dodano rozdział 5. Reguluje on kontrolę finansową i audyt wewnętrzny w jednostkach sektora finansów publicznych.

Od tego czasu trwają dyskusje nad tym, czym różni się audyt od kontroli, bo pierwsza definicja bardzo przypominała właśnie opis kontroli. Tymczasem obydwie te instytucje mają do odegrania inne role w działalności samorządu. - Co do zasady audyt pełni rolę prewencyjną, a kontrola - detekcyjną i pięknie mogą się one uzupełniać w pełnieniu służby publicznej - mówi Katarzyna Lenczyk-Woroniecka.

Czytaj w LEX: Rola audytu wewnętrznego w rozliczaniu dotacji celowych w JST >

Gdzie audytor obligatoryjny?

Warto zaznaczyć, że o ile w sektorze rządowym audytor musi być zatrudniony - w jednostkach wprost wymienionych w ustawie i tych, które przekroczą limit kwotowy, o tyle w przypadku samorządu terytorialnego decyduje o tym wysokość budżetu. Innymi słowy, małe samorządy nie muszą zatrudniać audytora. Obligatoryjnie zatrudniają go np. miasta czy województwa samorządowe, które dysponują dużymi środkami. Mówią o tym przepisy określone w Dziale VI ustawy  o finansach publicznych, a także w rozporządzeniu Ministra Finansów z 24 czerwca 2006 r. w sprawie kwot, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych.

Czytaj też: Burnos: Audytorzy banków muszą być teraz szczególnie uważni
 

Audyt wewnętrzny prowadzi się w jednostkach samorządu terytorialnego, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40 mln zł (mówi o tym art. 274 ust. 1-3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych)

Sprawdź w LEX: Do jakich dokumentów mogą mieć dostęp audytorzy przeprowadzający audyt w urzędzie gminy? >

Jeżeli organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka samorządu terytorialnego, to przepisy o konieczności zatrudnienia w urzędzie audytora dotyczą również takich podmiotów, jak:

  • jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocniczych jednostek budżetowych,
  • fundusze celowe,
  • samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
  • instytucje kultury,
  • inne samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego).

Ustawodawca dopuszcza możliwość prowadzenia audytu wewnętrznego przez usługodawcę, czyli firmę zewnętrzną, jeżeli kwota przekroczenia jest niższa niż 100 mln zł. W praktyce oznacza to, że JST mające budżet między progiem 40 a 100 mln zł mogą prowadzić audyt wewnętrzny w formie outsourcingu.

Sprawdź w LEX: Rola audytu wewnętrznego w rozliczaniu dotacji celowych >

Audytor zabezpieczony przed zwolnieniem

Warto pamiętać, że audytor musi być zatrudniony na podstawie stosunku pracy, nie ma możliwości zatrudniania go na umowę cywilno-prawną czy umowę o dzieło. Ponieważ rolą audytora jest ocenianie pracy innych urzędników, szukanie zagrożeń, ocena ryzyk, a więc słabych punktów organizacji, co może narażać go na niechęć ze strony zarówno innych pracowników, jak i kierownictwa - ustawodawca zadbał, by miał on silną pozycję w urzędzie. Jego zwolnienie jest trudne i obwarowane dodatkowymi warunkami.

Sprawdź w LEX: Czy w świetle przepisów ustawy z 18.05.2018 r. o ochronie danych osobowych oraz RODO gmina, w której został wyznaczony inspektor ochrony danych ma obowiązek przeprowadzić audyt z ochrony danych osobowych?  >

Oczywiste jest, że w dużych miastach jeden audytor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego ustawą obowiązków, stąd możliwe jest utworzenie komórki audytu wewnętrznego, w której pracują zarówno audytorzy, jak i inne osoby, wspierające ich pracę, które jednak nie muszą spełniać ustawowych wymogów. Burmistrz musi wtedy wyznaczyć kierownika takiej komórki.

Trudna sztuka dyplomacji

O tym jak trudne jest zadanie audytora, by ostrzegać o zagrożeniach i skutecznie wspierać kierownika JST w dobrym zarządzaniu organizacją, a przy okazji nie zrazić do siebie kolegów-urzędników mówią wszyscy audytorzy zatrudnieni na stałe w urzędzie. Podkreślają, że konieczne jest posiadanie – poza profesjonalizmem - umiejętności współpracy z różnymi osobami, kulturę osobistą, takt w wyrażaniu opinii i wniosków.

Przez lata zadania audytora ewoluowały z czynności polegających na reagowaniu na istniejące w urzędzie nieprawidłowości aż do dzisiejszej oceny ryzyk w zarządzaniu JST, polegającej m.in. na badaniu procesów zachodzących w urzędzie.

- Audytor musi nieustannie zapewniać, że badany jest system, a nie konkretny pracownik, bo tu właśnie tkwi przyczyna oporu ludzi. Trzeba tłumaczyć, że my występujemy nie w roli prokuratora, a raczej lekarza, który chce uzdrowić jakiś obszar – mówi Bożena Derda, audytor wewnętrzny w Urzędzie Miejskim w Bytomiu.

Sprawdź w LEX: Jaka jest rola inspektora ochrony danych podczas przeprowadzanego przez firmę zewnętrzną w urzędzie gminy audytu? >

Nadmierne sformalizowanie pracy

Z biegiem czasu też ustawodawca zmieniał i formalizował przepisy dotyczące zadań audytora. Jak uważają sami zainteresowani - wprowadzanie minimalnych terminów na poszczególne czynności, wymogów dokumentacyjnych i nowych definicji powoduje, że kierownicy JST chętniej korzystają ze służb kontrolnych. - Postrzegają je bowiem jako mniej skomplikowane proceduralnie – dodaje Katarzyna Lenczyk-Woroniecka.

Według Patrycji Szulin, audytora wewnętrznego w Urzędzie Miejskim w Nysie, w przypadku audytorów zatrudnionych przez samorząd na podstawie umowy o pracę sytuacja jest niewygodna. - W ramach zależności służbowej audytorzy mają bowiem prezentować niezależność i obiektywizm. Jest to oczywiście ze wszech miar pożądane i możliwe, ale w praktyce - ogromnie trudne. Pozytywnym aspektem jest fakt, że audytor wewnętrzny zatrudniony w jednostce doskonale zna pracowników, procesy działania, specyfikę - mówi.

Gdzie może dojść do zmian w dziedzinie audytu?

Eksperci podkreślają, że procedury przeprowadzania audytu wprowadzane rozporządzeniami podlegały kilkukrotnym zmianom. Niektóre upraszczały, inne - komplikowały proces przeprowadzania audytu przez nałożenie obowiązków większych niż wynika to z Międzynarodowych Standardów Praktyki Zawodowej Audytu Wewnętrznego, wskazanych w ustawie o finansach publicznych.

Jak podkreśla Marzena Staniszewska, wiceprezes Instytutu Audytorów Wewnętrznych, od 32 lat audytor w administracji publicznej, dwa podstawowe obszary, w których będą następować zmiany w audycie to obszar analizy ryzyka oraz komunikacja. - Obszary te są najbardziej wrażliwe i eksponowane na zmiany technologiczne, szybki postęp w dziedzinach It będzie wymuszał szybkie zmiany w analizie danych niezbędnych do szacowania ryzyka i typowania obszarów do audytowania - mówi.

Zmiany będzie wymuszała też elektronizacja pracy urzędu – konieczna będzie realizacja zadań i podawanie informacji analitycznych w czasie rzeczywistym.

Wkrótce opublikujemy serię wywiadów z audytorami. Zapraszamy do lektury!