Ceny za gaz i prąd drastycznie wzrosły na początku roku - na tyle, że rząd musiał stworzyć specjalną tarczę antyinflacyjną, która miała chronić portfele zwykłych obywateli. A to jeszcze przed atakiem Rosji na Ukrainę – wojna i sankcje powodujące zawirowania na rynku paliw kopalnych tylko pogłębią ten problem. Rząd zdecydował w piątek, że przedłuży zatwierdzanie przez Urząd Regulacji Energetyki cen gazu dla gospodarstw domowych – potrwa to do 2027 r., będzie to element kolejnej tarczy, tym razem chroniącej konsumentów przed gospodarczymi skutkami wojny z Rosją.
Czytaj: Kara za łamanie obostrzeń lepiej oprocentowana niż lokata>>
Krudysz Marcin: Charakter prawny cen i stawek opłat zawartych w taryfach przedsiębiorstw energetycznych >
Kara administracyjna kosztem uzasadnionym
Regulacje w tym zakresie, jeżeli chodzi o ceny prądu, zawiera obecnie rozporządzenie Ministra Energii z 6 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie energią elektryczną (d. rozporządzenie taryfowe). A zatem – co do zasady – przedsiębiorca energetyczny samodzielnie ustala taryfę i przedstawia ją do zatwierdzenia prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki (URE). Ten zatwierdza taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności taryfy z zasadami i przepisami, o których mowa w art. 44-46 ustawy - Prawo energetyczne.
Taryfy powinny w szczególności zapewniać (art. 45 ustawy):
- pokrycie uzasadnionych kosztów działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami gazowymi i energią, wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału zaangażowanego w tę działalność,
- ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat.
Katarzyna Wusaty, radca prawny, specjalista prawa energetycznego w zespole kontraktów publicznych i energetyki kancelarii Eversheds Sutherland tłumaczy, że z kosztem uzasadnionym mamy do czynienia, gdy są spełnione łącznie następujące przesłanki: dany koszt związany jest z działalnością koncesjonowaną, jest on niezbędny do wykonania zobowiązań wynikających z prowadzenia tej działalności, jest ekonomicznie uzasadniony oraz koszt poniesiono przy zachowaniu należytej staranności.
- Orzecznictwo znaczną wagę przy uznawaniu danego kosztu za uzasadniony przywiązuje do przesłanki zachowania przez przedsiębiorstwo należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców - podkreśla. Dodaje, że taryfa powinna wprawdzie zapewnić przedsiębiorstwu energetycznemu rentowność prowadzonej działalności gospodarczej, ale jednocześnie musi zostać zapewniona ochrona interesu odbiorców. - Może się zdarzyć, że w konkretnej sytuacji dany koszt byłby w zasadzie możliwy do uniknięcia, jeśli przedsiębiorstwo dochowałoby należytej staranności, czy też podjęło kroki zapobiegające sytuacji skutkującej powstaniem tego kosztu. Konieczna jest tu w mojej ocenie dodatkowo analiza, czy i na ile przedsiębiorstwo dochowało należytej staranności, aby do powstania danego kosztu nie doszło - uważa mec. Wusaty.
Wątpliwa nauczka dla przedsiębiorcy
Niekoniecznie jednak za uzasadnione uważane są jedynie takie kwestie, jak wyższe ceny surowców energetycznych i budowy sieci przesyłowej. - Uzasadnionymi kosztami, które wpływają na podniesienie taryfy, może być zatrudnienie nowych członków zarządu lub nałożona na przedsiębiorcę kara administracyjna – tłumaczy Prawo.pl prof. Robert Suwaj z Kancelarii Suwaj Zachariasz Legal.
Staniszewska Zuzanna: Konieczność przedkładani taryfy do zatwierdzenia przez przedsiębiorstwo prowadzące działalność gospodarczą w zakresie obrotu energią elektryczną będące "sprzedawcą zasiedziałym" >
I to już rodzi spore wątpliwości - przy założeniu, że karę można sobie odbić w taryfie, dolegliwość tego środka dla takiego przedsiębiorcy jest wątpliwa i to nawet w sytuacji, gdy proces znajduje się pod skrupulatnym nadzorem państwowego organu. Tymczasem - jak wskazuje prof. Suwaj – kary administracyjne statuuje obecnie aż 189 ustaw i końca nie widać.
- Katalog kar administracyjnych rozbudowywano w niekontrolowany sposób - bez jakiegoś założenia i modelu legislacyjnego, który zakładałby, która sankcja ma odpowiadać za konkretny cel, oraz która miałaby pełnić określoną funkcję w systemie. Do dziś mamy tu ogromny chaos normatywny - mówi prof. Suwaj. - Panuje dowolność na poziomie konstruowania poszczególnych rodzajów sankcji i braku czytelnych kryteriów, które z nich powinny mieć formę środków karnych i należy je nakładać w procedurze karnej a które powinien nakładać urzędnik w drodze decyzji. To powinno być uzależnione od celu i funkcji takiej sankcji - dodaje.
Czytaj: Prof. Suwaj: Potrzebujemy spójnego systemu nakładania kar administracyjnych>>
Obciążenie dla urzędników
Na konieczność uporządkowania tych przepisów wskazywały m.in. Trybunał Konstytucyjny i Komisja Europejska, stąd dodanie do Kodeksu postępowania administracyjnego działu IVa, czyli przepisów ogólnych dotyczących nakładania kar pieniężnych - zawierają one zasady odstępowania od nich w określonych przypadkach a także przewidują dyrektywy ich miarkowania. Tyle, że problemu to nie rozwiązało, bo poszczególne ustawy przewidujące kary wyłączają zastosowanie tych przepisów. Tymczasem chaos normatywny to ryzyko błędów.
- Doprowadzono do tego, że system kar administracyjnych jest o wiele bardziej rygorystyczny niż ten prawnokarny – przykładem są tu kary w obszarze instrumentów finansowych czy ochronie konkurencji, gdzie kary pieniężne sięgają milionów, a dotyczą czasami nie tylko przedsiębiorstw ale też np. członków zarządu i są nakładane niezależnie od siebie. Prawo karne natomiast wymaga zapewnienia gwarancji proceduralnych, zakłada też domniemanie niewinności i ochronę procesową w toku postępowania, której nie gwarantują przepisy administracyjne – mówi prof. Suwaj.
Bałagan w przepisach to też ryzyko błędu - przykładowo wspomniane już Prawo energetyczne zawiera zasady odstępowania od nakładania kar przez URE, ale odsyła również do stosowania regulacji Ordynacji podatkowej, a także – w sprawach nieuregulowanych – do działu IVKPA.- Zatem nakładając taką karę urzędnik musi biegle posłużyć się - co najmniej - trzema różnymi aktami prawnymi - ustalając też w jakim należy to uczynić zakresie. Moim zdaniem to ogromne wyzwania dla pracowników administracji, co też każe zastanowić się nad powodem tej normatywnej komplikacji – uważa prof. Suwaj.
Bałagan łatwy do wykorzystania
Podczas pandemii o istnieniu kar administracyjnych przypomnieli sobie wszyscy obywatele, bo po kilkadziesiąt tysięcy można było zapłacić za beztroski przejazd po zamkniętym parku. Nie do końca sprawiedliwe wydawało się też skrupulatne nakładanie kar na uczestników zgromadzeń, z którymi rządzącymi było nie po drodze, a zapominanie o tym podczas wydarzeń bliższych ich sercom. Pokazało to, że bałagan daje pole do nadużyć.
- Nie ma nad tym kontroli systemowej, nie zawsze pomagają nawet sądy – ocenia prof. Suwaj - SN w uchwale z 9 lipca 2019 r., I NSZP 1/19 uznał, że nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji jest dopuszczalne także wtedy, gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Wystarczy więc jakiekolwiek uchybienie przez przedsiębiorcę energetycznego by uznać, że nie spełnia on już warunków koncesji i można na niego nałożyć z tego tytułu kolejną karę pieniężną – tłumaczy. Bez znaczenia pozostaje to, że przestrzeganie prawa to obowiązek powszechny a nie warunek koncesji a w konsekwencji dochodzi tu do dwukrotnego ukarania finansowego za jedno zachowanie.
Płacimy za to wszyscy
Reasumując – chaos w tym zakresie to poważne ryzyko dla wszystkich obywateli. Pozwala ustawodawcy na dowolność, co przy złej woli może w pewnym zakresie umożliwiać utrudnianie życia przeciwnikom politycznym, a bez niej i tak generuje błędy.
- Wszyscy ponosimy tego koszty, nawet jeżeli to nie my płacimy karę, to płacimy za nią jako podatnicy – mówi prof. Hubert Izdebski, który też widzi potrzebę stworzenia spójnego systemu. – To koszty postępowania odwoławczego, pracy sądów, odsetek ustawowych, które uzyska osoba, która zapłaciła, uznaną przez sąd za bezprawnie nałożoną, karę administracyjną, a w pewnych przypadkach może i odszkodowanie. W dobie tak dużej inflacji i słabej jakości legislacji być może zapłacenie kary i odzyskanie jej po roku z odsetkami to dobra lokata. Wolałbym, by ten system był spójny – mówi prof. Izdebski. Nie kwestionuje przy tym samej zasadności nakładania kar administracyjnych.
- Uważam, że są potrzebne np. w prawie budowlanym w razie uporczywej samowoli lub braku reakcji na zagrożenie katastrofą, zwłaszcza powodujące narażenie życia lub zdrowia przechodniów. Kary rozrosły się jednak ponad miarę, co tylko po części może wynikać z prawa Unii Europejskiej, która nie może wkraczać w system prawa karnego, więc za naruszenia przewiduje się sankcje administracyjne. W każdym razie teraz mamy kary od Sasa do Lasa, bez żadnej kontroli systemowej, co stwarza, zwłaszcza przy możliwości decydowania o wyborze za ten sam czyn odpowiedzialności z tytułu wykroczeń i nałożenia kary administracyjnej, duże pole do nadużyć – tłumaczy.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.