Monika Sewastianowicz: Obywatele podczas pandemii mieli okazję przypomnieć sobie o istnieniu kar administracyjnych. Okazało się, że mogą być bardzo represyjne, a jednocześnie sposób ich nakładania jest zdecydowanie szybszy niż ma to miejsce w przypadku grzywien za lub wykroczenia. Czy to powinno tak wyglądać?
Robert Suwaj: W tym szczególnym czasie chodziło głównie o to, by jak najszybciej stworzyć narzędzia, które zapewnią przestrzeganie rygorystycznych obostrzeń, wiążących się z bezpieczeństwem zdrowotnym w okresie epidemii. Wprowadzone sankcje działały - i wciąż działają - tak naprawdę dwutorowo: zarówno jako administracyjne, jak i wykorzystano te dość ogólne konstrukcje obowiązujące w przepisach wykroczeniowych, choć ich dolegliwość okazała się niewielka. Najłatwiej więc było wprowadzić surowsze kary administracyjne do trzydziestu tysięcy złotych, gdy najwyższa grzywna za wykroczenie sięgała raptem pięciu tysięcy. Zmiana systemu wykroczeń byłaby dużo większym wyzwaniem i - zwłaszcza przy braku większości w Senacie - nie było dobrej argumentacji, by wszystkich przekonać do podwyższania wymiaru środków karnych. Ponadto łatwiej było „upchnąć” kary administracyjne w specustawie covidowej, przy całym spektrum problemów, które ona regulowała.
Czytaj: Kary administracyjne do pilnej poprawy - za brak systemu płacimy nawet w rachunku za prąd>>
Ale zmiany w kodeksie karnym czy kodeksie wykroczeń nie bez powodu są bardziej skomplikowane - bo chodzi o gwarancje prawa do obrony, tymczasem od kilku do kilkudziesięciu tysięcy kary, ściągane praktycznie natychmiast, jest bardziej dotkliwe niż 500 zł grzywny?
Można zrozumieć, że państwo chce w sposób efektywny zapobiegać niektórym zachowaniom i użyć sankcji najbardziej dotkliwych. A uproszczona procedura administracyjna może sprzyjać szybkości i skuteczności - decyzje o karach nakładano od ręki, na podstawie notatki policjanta. Bez zawiadomienia o wszczęciu postępowania, adresat otrzymywał informację o nałożeniu kary administracyjnej w kwocie np. dziesięciu tysięcy w związku z tym, że jechał rowerem po bulwarze. A co najważniejsze, decyzja taka podlegała natychmiastowemu wykonaniu.
Czytaj też: Terminy w postępowaniu administracyjnym >
Czy to znaczy, że nie przysługiwało od niej odwołanie?
Odwołanie przysługiwało, ale jego wniesienie nie wstrzymywało wykonania, a przy jego braku, także dość skutecznej egzekucji administracyjnej. To najbardziej represyjna forma finansowej restrykcji i w większości przypadków działa bardzo szybko, zaś adresat ma niewiele możliwości by uchronić się od skutków kary administracyjnej.
I prawo dopuszcza takie działania?
Tak naprawdę państwo ma dużą swobodę w kształtowaniu rodzajów i typów sankcji, bo systemowo nikt tego nie bada. Oczywiście są pewne standardy konstytucyjne i pewne rygory, wynikające z dorobku doktryny czy z orzecznictwa TK, które formalnie nakazują tworzyć system sankcji restrykcyjnych w oparciu o zasadę proporcjonalności. Jednak dopóki Trybunał nie stwierdzi niekonstytucyjności konkretnego rozwiązania to ono wywołuje skutki prawne na zasadzie domniemania legalności. W teorii zakłada się, że kary muszą być adekwatne, proporcjonalne i niezbędne do osiągnięcia celu, dla którego są dedykowane. Oczywiście muszą być też nakładane w drodze ustawy, podobnie, jak wiele ograniczeń, które rząd w czasie pandemii wprowadzał rozporządzeniem - jak choćby ograniczenia prawa do wolności zgromadzeń czy swobody działalności gospodarczej, co ewidentnie nadal jeszcze godzi w porządek konstytucyjny.
Czytaj też: Kary administracyjne za usuwanie drzew lub krzewów >
Ale w konsekwencji skończyło się masowym uchylaniem nałożonych kar pieniężnych, tym bardziej, że można było odnieść wrażenie, że częściej nakładane były na osoby biorące udział w zgromadzeniach, które państwu z jakiegoś powodu nie odpowiadały?
Najbardziej to odczuli chyba uczestnicy Strajku Kobiet, bowiem odbywał się on w czasie epidemii - posypały się więc kary za brak maseczek i niezachowanie odstępu. Dotknęło to osoby, które nie miały wcześniej relacji z karnym obliczem administracji. Kary w większości były nie tylko nieadekwatne, ale też nie spełniały wspomnianych standardów proceduralnych wymaganych do ich prawidłowego nakładania. Myślę, że zafundowano części społeczeństwa dość nietypową lekcję edukacyjną.
Czy nie utrwaliło to przekonania, że kary są niesprawiedliwe i nieskuteczne?
Niespełnienie standardów wpłynęło dość poważnie na ich niską skuteczność, nie licowało też z godnością państwa samo wprowadzanie sankcji nieadekwatnych do potrzeb, jak np. zakaz wejścia do lasu czy zamykanie cmentarzy. A jeszcze bardziej przez niekonsekwencję w stosowaniu się do obostrzeń przez samych urzędników. Pamiętamy obraz rzecznika prasowego Ministra Zdrowia, który bardzo długo przekonywał się do zakładania maseczki na konferencje prasowe, a działo się to w momencie, gdy wobec innych nakładano kary po dziesięć tysięcy za jej brak w prywatnym aucie, w którym podróżowała rodzina. W ten sposób niejako ośmieszono też samą instytucję kary administracyjnej.
To nie było prawo najwyższych lotów?
Legislacja w warunkach presji czasu nigdy nie daje dobrej jakości prawa. Dotyczy to zarówno przepisów epidemicznych, jak i tworzonych aktualnie regulacji dotyczących pomocy osobom uciekającym przed wojną. Innym przykładem z ostatniego okresu jest też Polski Ład, choć tutaj rząd sam sobie narzucił absurdalne tempo prac, co przełożyło się na negatywne konsekwencje. Są to najczęściej złe rozwiązania legislacyjne, które często później pozostają z nami na dłużej.
Wracając do kar pieniężnych, można odnieść wrażenie, że w ich nakładaniu jest spora dowolność.
To jedna z konkluzji, którą staram się wyrazić w wydanej właśnie książce - dowolność jest głównie na poziomie konstruowania poszczególnych rodzajów sankcji i braku czytelnych kryteriów, które z nich powinny mieć formę środków karnych i należy je nakładać w procedurze karnej a które powinien nakładać urzędnik w drodze decyzji. To powinno być uzależnione od celu i funkcji takiej sankcji. Aktualnie aż w 189 ustawach materialnego prawa administracyjnego mamy pozakodeksowe środki karne, choć mam wrażenie, że nie wiemy nawet kiedy i w jakim zakresie dublują się one z karami administracyjnymi oraz jaki przyświeca im cel, tak jednym jak i drugim. Wydaje się, że trzeba ten system uporządkować, żeby były czytelne i - co najważniejsze - w praktyce legislacyjnej stosowane zasady ich tworzenia oraz przypisywania im określonych funkcji, aby poszczególne regulacje się uzupełniały a nie dublowały. Wiąże się to również ze zróżnicowanym trybem sądowej kontroli sankcji administracyjnych, który w naszym modelu przyjmuje - co do zasady - formę bądź to kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne, bądź też przejęcia sprawy do merytorycznego załatwienia przez sąd antymonopolowy. Od strony adresata są to dwa różne światy jeśli idzie o wymiar ochrony sądowej.
Sprawdź również książkę: Zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych >>
Wcześniej – do roku 2017 - nim wprowadzono ogólne przepisy o karach do KPA, w każdym obszarze stosunków społecznych były tworzone odrębne, niezależne regulacje, które prowadziły do tworzenia własnych podsystemów sankcji w poszczególnych obszarach, jak np. przepisy ustawy o odpadach, prawo budowlane czy prawo ochrony środowiska. W dodatku prowadziło to do dualizmu prawnego - stworzono z jednej strony sankcje administracyjne za określone zachowanie i bardzo często przewidywano równoległe sankcje karne, również związane z tym samym naruszeniem prawa. Katalog kar administracyjnych rozbudowywano w niekontrolowany sposób - bez jakiegoś założenia i modelu legislacyjnego, który zakładałby która sankcja ma odpowiadać za konkretny cel, oraz która miałaby pełnić określoną funkcję w systemie. Do dziś mamy tu ogromny chaos normatywny.
Czytaj też: Administracyjne kary pieniężne za naruszenia ochrony danych – wysokość i zasady wymierzania >
Czy jest szansa, by to zmienić?
Wydaje się, że jest to konieczne. Doprowadzono bowiem do tego, że system kar administracyjnych jest o wiele bardziej rygorystyczny niż ten prawnokarny – przykładem są tu kary w obszarze instrumentów finansowych czy ochronie konkurencji, gdzie kary pieniężne sięgają milionów, a dotyczą czasami nie tylko przedsiębiorstw ale też np. członków zarządu i są nakładane niezależnie od siebie. Prawo karne natomiast wymaga zapewnienia gwarancji proceduralnych, zakłada też domniemanie niewinności i ochronę procesową w toku postępowania, której nie gwarantują przepisy administracyjne.
Nikt nad tym całościowo nie panował, w końcu Komisja Europejska zaczęła nam zwracać na to uwagę i podkreślać, że nie mamy instrumentów, które zapewniałyby proporcjonalność i adekwatność tych kar oraz obowiązek stosowania standardów z procesu karnego w przypadku kar restrykcyjnych. Podkreślił to również Trybunał Konstytucyjny min. w wyroku dotyczącym karania za nielegalną wycinkę drzewa z własnej działki podkreślając, że kary te nie mogą być nakładane w sposób automatyczny. Powinno się zbadać, dlaczego doszło do złamania przepisów, jakie powody kierowały sprawcą, czy miał on świadomość naruszenia prawa oraz jak wygląda jego sytuacja osobista. Stąd wprowadzenie do KPA przepisów ogólnych dotyczących nakładania kar pieniężnych - zawierają one zasady odstępowania od nich w określonych przypadkach a także przewidują dyrektywy ich miarkowania.
To rozwiązało problem?
Nie, bo tych regulacji w poszczególnych ustawach w żaden sposób nie uporządkowano, zaś przyjęto jedynie założenie że wprowadzone zasady ogólne z KPA znajdą swe zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy odrębne nie stanowią inaczej. A takich przepisów jest wiele i dotyczą one zarówno odmiennych kryteriów miarkowania wysokości kary, stosowania pojęć ze sfery prawa karnego jak np. „znikoma szkodliwość”, czy np. wprost odsyłają do odpowiedniego stosowania innych regulacji prawnych.
Jeśli więc jakaś ustawa reguluje np. sposób miarkowania wysokości kary, to przepisy ogólne w tym zakresie nie znajdą zastosowania ale może się okazać, że należy zastosować te, które stanowią podstawę do odstąpienia od jej nałożenia.
Czytaj też: Wezwanie w ogólnym postępowaniu administracyjnym – cel wezwania, osobiste stawiennictwo i pomoc prawna >
Czyli w każdej ustawie odrębnej mogą być wyodrębniane zasady nakładania kar?
Tak, np. w prawie energetycznym zawarto zasady odstępowania od nakładania kar przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, a także odesłano w tym zakresie do stosowania Ordynacji podatkowej. Nie zmienia to faktu, że w kwestiach tam nieuregulowanych trzeba sięgnąć do działu IVa KPA i zastosować zarówno prawo energetyczne, częściowo Ordynację podatkową a w zakresie nieuregulowanym odrębnie także zasady z KPA, w tym przepisy ogólne o postępowaniu administracyjnym. Zatem nakładając taką karę urzędnik musi biegle posłużyć się - co najmniej - trzema różnymi aktami prawnymi - ustalając też w jakim należy to uczynić zakresie. Moim zdaniem to ogromne wyzwania dla pracowników administracji, co każe też się zastanowić nad powodem tej normatywnej komplikacji. Pojawia się również pytanie generalne, czy tradycyjna administracja powinna zajmować się wymierzaniem dotkliwych kar pieniężnych, czy nie powinna być to raczej domena - nomen omen - organów wymiaru sprawiedliwości, zaś administracja powinna wyłącznie nakładać kary sztywne?
Wyjątkiem są tu oczywiście wyspecjalizowane organy regulacyjne UOKiK, KNF, URE czy UKE, które jednak - moim zdaniem - też nie do końca radzą sobie z odpowiednim poruszaniem się w gąszczu tych przepisów, a fakt że odwołania od ich decyzji trafiają do sądu antymonopolowego nie poprawia sytuacji. Sąd w tym wszystkim - działając w trybie KPC - najczęściej pomija regulacje z działu IVa KPA, co znów nie do końca jest spójne. Co ciekawe, jeśli idzie o kary pieniężne nakładane przez UOKiK to w większości przypadków sąd obniża ich wymiar, kwestionując sposób ich miarkowania ale bez odwoływania się do konstrukcji z KPA.
A powinny z nich korzystać?
Moim zdaniem oczywiście tak, choć w wybranym zakresie, innym dla każdego typu spraw, ale poziom skomplikowania i wielość regulacji wymagających tu właściwego zastosowania nie daje na to żadnych gwarancji. Celem przepisów o karach powinno być stosowanie sankcji skutecznych ale adekwatnych, co nakazuje uwzględnić wszystkie obowiązujące regulacje, które pozwalają na ich proporcjonalny i niezbędny wymiar. Szczególnie, że są akty prawne, w których ustawodawca już próbuje wyłączyć stosowanie przepisów ogólnych, dotyczących kar administracyjnych.
Na przykład?
Takim aktem jest zmieniona ostatnio ustawa o przetwarzaniu danych dotyczących pasażera (PNR) - nakładająca na linie lotnicze obowiązek przekazywania danych pasażerów organom Straży Granicznej - trzeba to zrobić najpóźniej do 24 godzin przez planowanym rozpoczęciem lotu. Kara wynosi 20 tys. za każdy lot. I tutaj ustawodawca wyłączył stosowanie przepisów o możliwości odstąpienia od kary, czy zastosowanie przepisów o ulgach, a w dodatku umożliwił automatyczne ściąganie tych kar za cały rok w jednej decyzji. Wyłączenia te nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia, tak jak sama kara i jej wysokość - niemniej to dość duża kwota pieniędzy, która może szybko trafić do budżetu. Jest to kolejny poziom omijania regulacji ogólnych, które miały za zadanie zmierzać do wypracowania standardów działania proporcjonalnego.
Czyli te kary mają charakter fiskalny?
Obowiązek skutecznego pozyskiwania danych pasażerów wynika z dyrektywy unijnej, natomiast sama konstrukcja nakładania kar, to już dzieło naszego ustawodawcy.
A zatem karami można wręcz manipulować - czy jest nad tym jakaś kontrola?
W zasadzie kontroli systemowej tu nie ma, a sądy też nie pomagają i dokładają w praktyce kolejnych wątpliwości. Przykładem jest choćby uchwała SN dotycząca nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za złamanie warunków koncesji przez przedsiębiorcę energetycznego. SN w uchwale z 9 lipca 2019 r., I NSZP 1/19 uznał, że nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji jest dopuszczalne także wtedy, gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Wystarczy więc jakiekolwiek uchybienie przez przedsiębiorcę energetycznego by uznać, że nie spełnia on już warunków koncesji i można na niego nałożyć z tego tytułu kolejną karę pieniężną. Bez znaczenia pozostaje to, że przestrzeganie prawa to obowiązek powszechny a nie warunek koncesji a w konsekwencji dochodzi tu do dwukrotnego ukarania finansowego za jedno zachowanie. W tym przypadku mamy więc do czynienia z prawotwórczym rozszerzaniem zakresu nakładania kar przez SN, który wychodzi nawet poza granice przewidziane w ustawie.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.