Praca osadzonych pozwala m.in. na określenie lub zachowanie społecznej funkcji więźnia po wyjściu na wolność, wpływa pozytywnie na zachowanie porządku w zakładzie karnym, umożliwia zaspokajanie potrzeb ekonomicznych, w tym potrzeb rodziny, jaką osadzony pozostawił na wolności oraz umożliwia mu spłatę zobowiązań alimentacyjnych. W 2018 r. i w 2019 r. średnio pracowało odpłatnie 22,9% osadzonych, a w 2020 r. – 17,7%.

W 2013 r. wprowadzono przepisy do ustawy Pzp, które miały na celu ułatwienie prowadzenia działalności o charakterze resocjalizacyjnym wyspecjalizowanej grupie podmiotów, działających w zwykłych warunkach rynkowych. Ostateczny ich kształt określono w art. 4d ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp, który został dodany 28 lipca 2016 r. Zgodnie z powyższą regulacją z obowiązku stosowania ustawy Pzp zostały zwolnione zamówienia publiczne udzielane przez Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego albo jednostki organizacyjne mu podległe lub przez niego nadzorowane przywięziennym zakładom pracy prowadzonym jako przedsiębiorstwa państwowe albo instytucje gospodarki budżetowej związane z zatrudnieniem osób pozbawionych wolności, jeżeli zasadnicza część działalności przywięziennego zakładu pracy dotyczy wykonywania zadań powierzonych mu przez Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego lub jednostki organizacyjne mu podległe lub przez niego nadzorowane. Powyższy przepis stosuje się do zamówień o wartości poniżej tzw. progu unijnego (art. 11 ust. 8 ustawy Pzp).

W kontrolach NIK od 2019 r. stwierdzono mechanizm polegający na udzielaniu zamówień publicznych z wyłączeniem reżimu ustawy Pzp (art. 4d ust. 1 pkt 8). Przywięzienne zakłady pracy zaczęły zlecać zamówienia kolejnym podwykonawcom, tym samym nie zatrudniano odpowiedniej liczby osadzonych przy realizacji zleceń. W związku z tym NIK przeprowadziła kontrolę doraźną tego mechanizmu (D/19/502). Stwierdzone w niej nieprawidłowości i ich waga skłoniły NIK do podsumowania innych kontroli, które obejmowały choć w części problem stosowania artykułu 4d.

Z danych uzyskanych przez NIK w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2020 r. od 11 zakładów przywięziennych prowadzonych w formie przedsiębiorstw państwowych wynika, że uzyskały one 1295 zamówień na kwotę prawie 845 mln zł brutto. Tylko jednemu prywatnemu przedsiębiorcy (spółka z o.o.) podzlecono 17,8% wszystkich zamówień brutto tj. 122 mln zł.

 

Resocjalizacja przez zatrudnienie

Ideą przyświecającą powstawaniu przywięziennych zakładów pracy była resocjalizacja poprzez zatrudnienie. Firmy takie mogą być tworzone i prowadzone jako m.in. przedsiębiorstwa państwowe lub instytucje gospodarki budżetowej. Organem założycielskim jest Minister Sprawiedliwości.  Przywięzienne zakłady prowadzone w formie przedsiębiorstw państwowych zatrudniały: w 2017 r. 61,1 % osadzonych, w 2018 r. 63,3% a w okresie od 1 stycznia do 30 września 2019 r. 62,9%. Nie monitorowano jednak poziomu zatrudnienia przy realizacji poszczególnych zadań zleconych w trybie 4d. W zbadanych 73 umowach zawartych z zakładami, w 61 nie zawarto żadnych zobowiązań do zatrudniania osadzonych. Nie określono też minimalnej liczby osadzonych do zatrudnienia przy realizacji danego zadania.

W trakcie kontroli NIK zbadała wykonanie 38 umów na łączną kwotę 120,9 mln zł brutto. Podwykonawcom zlecono prace łącznie na 108 mln zł brutto. W 11 przypadkach nie zatrudniono osadzonych lub zatrudniono tylko jednego. Z danych pozyskanych przez NIK wynika, że aby zatrudnić jednego osadzonego w ramach zrealizowanych powyższych zamówień udzielonych z wyłączeniem ustawy Pzp, należało średnio wydać kwotę minimum 668,9 tys. zł brutto.

W trzech zbadanych umowach na łączną kwotę 772,0 tys. zł brutto nie zatrudniono ani jednego osadzonego.

Najwyższa Izba Kontroli uważa, że art. 4d ustawy Pzp wymaga by zamówienia były kierowane do przywięziennych zakładów mogących samodzielnie wykonać zadanie. Przekierowanie zleceń do podwykonawców powinno odbywać się jedynie w wyjątkowych przypadkach.

Tymczasem przywięzienne zakłady pracy, które otrzymywały zamówienia w trybie 4d od zamawiających, tj. jednostek podległych i nadzorowanych przez Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego pełniły, co do zasady, jedynie rolę pośredników. Faktyczną realizację zadań powierzały podwykonawcom, tj. podmiotom trzecim nieposiadającym statusu przywięziennego zakładu pracy. W przypadku zakładów prowadzonych w formie przedsiębiorstw państwowych, zlecanie kolejnym podwykonawcom zamówień nie było objęte ustawą Pzp, ponieważ zakłady te nie są zobowiązane do jej stosowania. W takich przypadkach zakłady mogły swobodnie wybierać podwykonawców, będąc zarazem stroną umowy z zamawiającym, który udzielił im zamówienia w trybie niekonkurencyjnym.

 

Sprawdź również książkę: Prawo karne wykonawcze >>


Tryb 4d może stosować Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny albo jednostki organizacyjne mu podległe lub przez niego nadzorowane.  W ocenie NIK najważniejszą przyczyną powstania nieprawidłowości związanych z korzystaniem z trybu 4d był niewystarczający nadzór Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego nad podległymi i nadzorowanymi jednostkami. Ponadto Minister Sprawiedliwości nie wdrożył skutecznych mechanizmów, które by zapobiegły nadużywaniu przez zakłady trybu zlecania kolejnym podmiotom zewnętrznym podwykonawstwa zamówień.

NIK zwraca uwagę, że przywięzienne zakłady, prowadzone w formie przedsiębiorstw państwowych, wykonywały jedynie niewielką część prac zlecanych przez zamawiających. Głównie pobierały swego rodzaju „marżę” dla siebie. Dla zamawiających tryb 4d był atrakcyjny, bo zwalniał ich od żmudnej i trudnej procedury przetargowej.

Większość zamówień w trybie 4d w więziennictwie udzielono na podstawie tylko jednej oferty. Jednostki penitencjarne kierowały zaproszenia do składania ofert do co najmniej trzech przywięziennych zakładów, jednak ofertę składał tylko jeden położony najbliżej zamawiającego. Pozostałe albo nie odpowiadały na zaproszenie albo informowały o braku możliwości podjęcia się realizacji zamówienia.

Kontrola wykazała, że w badanych zakładach nie było odrębnych procedur zlecania prac podwykonawcom. Zamawiający również nie określali w umowach sposobu wyboru podwykonawców. NIK zauważa, że dowolny wybór podwykonawców przez zakłady prowadzone w formie przedsiębiorstw państwowych, a także wybór samych zakładów, które konkurują ze sobą według niejasnych zasad może stwarzać ryzyko powstawania mechanizmów korupcjogennych. Co prawda Izba w trakcie prowadzonych kontroli nie stwierdziła wprost żadnego podejrzenia korupcji, jednak zauważa że w mechanizmie stosowania trybu 4d istnieje duże ryzyko wystąpienia takich nieprawidłowości.

 

POLECAMY

 

Wnioski NIK

NIK zwraca uwagę, że nowelizacja nie przyczyniła się do zrealizowania celu jaki przyświecał ustawodawcy. Zamiast stworzyć warunki do jak najszerszego zatrudnienia osadzonych, zmiany ustawowe w istocie sprzyjały głównie przekazywaniu publicznych pieniędzy zewnętrznym podmiotom, wybieranym w sposób uznaniowy, które nie posiadały statusu przywięziennego zakładu pracy i nie miały, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów, obowiązku zatrudniania osadzonych. Powyższa zmiana rozszerzyła też grono zamawiających o powszechne jednostki prokuratury, mimo że Prokurator Generalny oraz Prokurator Krajowy nie pełnią nadzoru nad przywięziennymi zakładami pracy, ani nie mają wobec nich żadnych uprawnień władczych takich jak Minister Sprawiedliwości.

Dlatego NIK wnosi do Rady Ministrów o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w zakresie zmiany art. 11 ust. 5 pkt 8 ustawy 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (tj. analogicznego przepisu do uchylonego art. 4d ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych):

  • podjęcie inicjatywy ustawodawczej w sprawie zmiany ustawy Pzp, której skutkiem byłoby wprowadzenie wymogu udzielenia zamówienia publicznego przywięziennym zakładom pracy, o ile te zakłady wykonają samodzielnie kluczowe zadania, przy stosownym udziale osadzonych.
  • wykreślenie Prokuratora Generalnego oraz jednostek mu podległych z kręgu podmiotów mogących korzystać z tego zwolnienia, z uwagi na brak możliwości sprawowania przez ten organ nadzoru nad przywięziennymi zakładami pracy.

W ocenie NIK niezbędne jest określenie minimalnego, co najmniej 30%, udziału osadzonych w realizacji poszczególnych zamówień.