TSUE: Walka z korupcją uzasadnia zakaz sprawowania wybieralnych urzędów publicznych
Prawo Unii nie stoi na przeszkodzie objęciu danej osoby trzyletnim zakazem sprawowania jakichkolwiek wybieralnych urzędów publicznych, jeśli osoba ta naruszyła przepisy dotyczące konfliktu interesów w trakcie pełnienia takiego urzędu - stwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE. Zastrzegł jednak, że taka osoba powinna mieć możliwość poddania takiej sankcji kontroli przez sąd.
W 2016 r. skarżący w postępowaniu głównym został wybrany na burmistrza gminy MN (Rumunia). W sprawozdaniu z 2019 r. Agenția Națională de Integritate (ANI) (krajowa agencja ds. etyki, Rumunia) stwierdziła, że nie przestrzegał on przepisów dotyczących konfliktu interesów w sprawach administracyjnych. W przypadku gdyby sprawozdanie to stało się ostateczne, mandat skarżącego w postępowaniu głównym wygasłby z mocy prawa i dodatkowo nałożonoby na niego zakaz sprawowania wybieralnych urzędów publicznych przez okres trzech lat.
Pytanie o zasadę proporcjonalności
Skarżący w postępowaniu głównym wniósł skargę o stwierdzenie nieważności tego sprawozdania, podnosząc, że prawo Unii stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na podstawie którego na osobę, co do której przyjmuje się, że działała w sytuacji konfliktu interesów nakłada się taki zakaz automatycznie i bez możliwości dostosowania do wagi popełnionego naruszenia. Sąd odsyłający, rozpatrujący tę skargę, postanowił zwrócić się do Trybunału z pytaniem o zgodność zakazu z zasadą proporcjonalności kar, prawem do pracy, a także prawem do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, które zostały zagwarantowane w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
Czytaj w LEX: Zakaz zatrudniania radnych >
Ważna kwalifikacja prawna naruszenia w prawie wewnętrznym
W ogłoszonym 4 maja br. wyroku Trybunał orzekł po pierwsze, że art. 49 ust. 3 karty nie ma zastosowania do przepisów krajowych, które ustanawiają po zakończeniu postępowania administracyjnego zakaz sprawowania jakichkolwiek wybieralnych urzędów publicznych obowiązujący przez z góry ustalony okres trzech lat wobec osoby, w odniesieniu do której stwierdzono istnienie konfliktu interesów w ramach pełnienia takiego urzędu, w wypadku gdy środek ten nie ma charakteru karnego. W tym względzie przy ocenie karnego charakteru sankcji istotne są trzy kryteria: kwalifikacja prawna naruszenia w prawie wewnętrznym, charakter naruszenia i stopień surowości sankcji.
W prawie rumuńskim za sankcje karne nie uważa się ani wygaśnięcia mandatu z mocy prawa w przypadku stwierdzenia konfliktu interesów, ani zakazu pełnienia jakichkolwiek wybieralnych urzędów publicznych. Natomiast drugie kryterium wymaga sprawdzenia, czy rozpatrywany środek realizuje w szczególności cel represyjny. Kwestionowane przepisy mają na celu zapewnienie uczciwości i przejrzystości
w sprawowaniu funkcji i urzędów publicznych oraz zapobieganie korupcji instytucjonalnej.
Czytaj w LEX: Ograniczenia działalności zarobkowej pracownika samorządowego >
Według TSUE celem tego zakazu, podobnie jak wygaśnięcia z mocy prawa mandatu, jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania państwa i przejrzystości poprzez trwałe zakończenie sytuacji konfliktu interesów. W związku z tym taki środek realizuje zasadniczo cel prewencyjny, a nie represyjny.
Czytaj także: Eksperci: Nowela Kodeksu wyborczego łamie Konstytucję, trzeba ją odrzucić>>
Jeśli chodzi o trzecie kryterium, zakaz polega nie na nałożeniu kary pozbawienia wolności lub na wymierzeniu grzywny, lecz na zakazie wykonywania w przyszłości określonej działalności, a mianowicie sprawowania wybieralnych urzędów publicznych, i dotyczy ograniczonej grupy osób o szczególnym statusie. Zakaz ten ma również ograniczony czas trwania i nie dotyczy prawa głosu.
Według Trybunału, w zakresie, w jakim środek ten nie ma charakteru karnego, nie może być oceniany w świetle art. 49 ust. 3 karty. Niemniej w zakresie, w jakim rozpatrywane przepisy krajowe stosują prawo Unii, muszą one w każdym razie być zgodne z zasadą proporcjonalności jako ogólną zasadą prawa Unii.
Czytaj w LEX: Wygaśnięcie mandatu radnego wskutek niezłożenia oświadczenia majątkowego >
Sankcje adekwatne do wagi naruszenia
W tym względzie Trybunał stwierdził, że zasada ta nie stoi na przeszkodzie tym przepisom, pod warunkiem, że w świetle wszystkich istotnych okoliczności stosowanie tych przepisów prowadzi do nałożenia sankcji adekwatnej do wagi naruszenia, którego ukaraniu służy, przy uwzględnieniu celu polegającego na zapewnieniu uczciwości i przejrzystości w pełnieniu funkcji i urzędów publicznych oraz zapobieganiu korupcji instytucjonalnej.
Zobacz procedurę w LEX: Obowiązek złożenia oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej - pracownik samorządowy >
Zdaniem TSUE, nie jest tak w przypadku, gdy wyjątkowo, stwierdzone bezprawne zachowanie ma niewielką wagę w świetle zamierzonego celu, podczas gdy wpływ wspomnianej sankcji na sytuację osobistą, zawodową i ekonomiczną danej osoby okazuje się być szczególnie poważny.
Tym samym, automatyczne nałożenie rozpatrywanej sankcji pozwala doprowadzić do trwałego zaprzestania stwierdzonego konfliktu interesów przy zachowaniu funkcjonowania państwa i danych organów pochodzących z wyboru. Ponadto fakt, że prawo przewiduje w tym wypadku zarówno wygaśnięcie mandatu z mocy prawa, jak i automatyczny zakaz sprawowania jakichkolwiek wybieralnych urzędów publicznych przez wystarczająco długi, z góry ustalony okres wydaje się zniechęcać osoby pełniące funkcje organu pochodzącego z wyboru do postawienia się w takiej sytuacji i zachęcać je do przestrzegania ciążących na nich obowiązków w tej dziedzinie.
Czytaj w LEX: Zakaz powierzenia radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej >
Istotna skala konfliktu interesów oraz poziom korupcji
Co się tyczy niezbędnego charakteru rozpatrywanego zakazu, ustawodawca rumuński ustalił jego czas trwania na trzy lata z uwagi na istotną wagę, zarówno dla funkcjonowania państwa, jak i dla społeczeństwa, okoliczności składających się na konflikt interesów. W związku z tym wspomniany zakaz nakłada się w następstwie uchybienia popełnionego przez osobę sprawującą wybieralny urząd publiczny, które jest niewątpliwie poważne. Zdaniem TSUE, w tym względzie należy również wziąć pod uwagę skalę konfliktu interesów oraz poziom korupcji zaobserwowany w krajowym sektorze publicznym. Dodatkowo wspomniany zakaz jest ograniczony w czasie, ma zastosowanie tylko do niektórych kategorii osób pełniących szczególne funkcje i dotyczy jedynie ograniczonej działalności, a mianowicie wybieralnych urzędów publicznych, oraz nie uniemożliwia wykonywania jakiejkolwiek innej działalności zawodowej.
Czytaj w LEX: Zakazy łączenia stanowisk i podejmowania określonej aktywności przez radnych >
W odniesieniu do proporcjonalnego charakteru rozpatrywanego środka, uwzględniając wagę naruszenia interesu publicznego wynikającego z aktów korupcji i konfliktu interesów, nawet najmniejszych, ze strony wybranych kandydatów w krajowym kontekście wysokiego ryzyka korupcji, środek ten nie wydaje się TSUE co do zasady nieproporcjonalny w stosunku do naruszenia, za które ma stanowić karę. Niemniej okoliczność, że czas obowiązywania tego zakazu nie jest obwarowany żadną możliwością dostosowania, nie pozwala wykluczyć, że w pewnych wyjątkowych przypadkach sankcja ta może okazać się nieproporcjonalna.
Trybunał wyjaśnił też, że prawo do sprawowania mandatu wyborczego uzyskanego w wyniku demokratycznego procesu wyborczego, takiego jak mandat burmistrza, nie jest objęte zakresem art. 15 ust. 1 karty.
Chociaż przepis ten jest sformułowany szeroko, jego zakres stosowania nie obejmuje prawa do wykonywania takiego mandatu przez określony czas. Artykuł 15 karty znajduje się w jej tytule II, zatytułowanym „Wolności”, podczas gdy szczególne postanowienia dotyczące prawa kandydowania w wyborach znajdują się w odrębnym tytule, a mianowicie w tytule V, zatytułowanym „Obywatelstwo”5. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka potwierdza tę wykładnię.
Czytaj w LEX: Przepisy antykorupcyjne dotyczące samorządu terytorialnego >
Pytanie, czy jest możliwość zakwestionowania zgodności sankcji z prawem
Trybunał stwierdził, że art. 47 karty nie stoi na przeszkodzie danym przepisom krajowym, o ile zainteresowana osoba ma rzeczywistą możliwość zakwestionowania zgodności z prawem sprawozdania, w którym stwierdzono istnienie konfliktu interesów i sankcji nałożonej na jego podstawie, w tym jej proporcjonalności. Prawo do skutecznego środka prawnego wymaga w szczególności, aby podmiot tego prawa mógł mieć dostęp do właściwego sądu w celu zapewnienia poszanowania praw, jakie gwarantuje mu prawo Unii i w związku z tym w celu zbadania wszystkich kwestii prawnych i faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sporu, który został do tego sądu wniesiony. W niniejszej sprawie omawiane prawo zakłada, że sąd odsyłający może kontrolować zgodność z prawem sprawozdania na temat oceny obciążającego skarżącego w postępowaniu głównym oraz, w stosownym przypadku, stwierdzić nieważność tego sprawozdania oraz sankcji nałożonych na jego podstawie.
Wyrok Trybunału w sprawie C-40/21 | Agenția Națională de Integritate
