Krzysztof Sobczak: Popularne ostatnio stało się dopisywanie do nowych ustaw preambuł, których treść może zmieniać znaczenie przepisów zawartych w tych ustawach. O takim zabiegu mówi się przy pracach zmierzających do likwidacji Izby Dyscyplinarnej, ale też dopisek o „chrześcijańskiej rodzinie” ma znaleźć się w preambule nowelizacji prawa o postępowaniu w sprawach nieletnich. Spodziewa się pani, że te zabiegi podwyższą jakość tych aktów prawnych, coś uporządkują?

Ewa Łętowska: Nie spodziewam się po tych zabiegach niczego dobrego, raczej biłabym na alarm, że ich autorzy coś kombinują. Moje pierwsze skojarzenie jest z takimi grami dziecięcymi, gdy uczestnik coś mówi, a z tyłu trzyma rękę ze skrzyżowanymi palcami, co oznacza że o coś innego chodzi. I tu też widzę grę. Oczywiście, każde dogadywanie się dotyczące treści ustawy wymaga kompromisu, co jednak nie zwalnia twórców prawa z obowiązku zachowania spójności przyjętej regulacji.

Czytaj: Wątpliwa wykładnia zmian w Sądzie Najwyższym w preambule nowelizacji>>
 

 

To nie jest łatwe, gdy uczestnicy takich prac mają różne cele.

Przy takim dogadywaniu często bywa, że jego uczestnicy różnie widzą przygotowywaną regulację. Takim klasycznym kompromisem był artykuł 18 Konstytucji, co wynika jasno z materiałów Komisji Konstytucyjnej. To przepis dotyczący małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny. Udało się wtedy wypracować ten kompromisowy zapis, ale teraz widzimy  jakie są problemy z jego interpretacją. Ale tam różne pojmowanie tej normy było tylko w tle, a przepis konstytucyjny powstał jeden. Tymczasem teraz różne, a może nawet sprzeczne ze sobą dyspozycje próbuje się wpisywać do ustawy – w konkretnym przepisie i w preambule. W ten sposób w akcie prawnym tworzy się sprzeczność, wewnętrzne pęknięcie treściowe. Bywa też, że taki zabieg ma miejsce przy użyciu różnych ustaw.

Jeśli coś takiego zostanie uchwalone to będziemy dwie normy w jednej ustawie? Albo ta sama sprawa jest odmiennie uregulowana w różnych ustawach.

My już dawno odeszliśmy od sytuacji, w której założenie jednoznaczności wykładni ustawy zobowiązywało wszystkich, którzy tę ustawę stosują, do osiągnięcia jednolitości interpretacji.  Ten zabieg, o którym mówimy, prowadzi do tego, że spory których jesteśmy świadkami nie ustaną, tylko będą ustawicznie odgrzewane, na co pozwoli tak skonstruowana ustawa.

 

Celowo tworzy się warunki do tego, by nic się nie zmieniło?

Tak, bo przy uchwalaniu takich przepisów niejasność jest wpisana w sam tekst ustawy, zarzewie sporu jest tam wpisane. Ten  manipulatorski zabieg jest celową techniką  zaciemnienia tekstu, pozbawienia ustawy transparentności znaczeniowej i jednoznaczności. Bo wtedy każda decyzja podejmowana na podstawie takiej ustawy może być uznana za uzasadnioną, albo kontestowana w imię znaczeń, które wyciąga się z dwuznaczności zawartej w ustawie lub ustawach. Nie osiągamy więc celu, jakiemu powinno służyć prawo, czyli porządkowania rzeczywistości. W ten sposób psuje się prawo. Chce się, by prawo nie było jednoznacznym kluczem do regulacji czegoś na przyszłość, tylko uniwersalnym wytrychem w ręku tego, kto je będzie stosował. Otworzy to, na co będzie miał ochotę i wtedy, gdy akurat mu to przyjdzie do głowy.

Czytaj: Jak nie w przepisie, to w preambule - chrześcijańska rodzina sposobem na trudną młodzież>>
 

Preambuły do ustaw są złe z natury, czy tylko takie manipulacyjne?

Oczywiście nie. Preambuły są i mogą być stosowane, ale ich cel musi być pozytywny, zmierzający do porządkowania prawa.

Jeśli już ma być to bardziej jako wyrażenie jakiejś ogólnej idei, czy bardziej konkretna?

Nie ma jasno sprecyzowanych normatywnych przesłanek, gdzie może być preambuła, a gdzie nie, ani jaką ona ma mieć zawartość. Na pewno nie powinna ona być ustawowym zapisem konfliktu istniejącego w gronie ustawodawców, a już szczególnie nie powinna być narzędziem oszustwa. To nie może służyć oszukiwaniu społeczeństwa, a z tym mamy do czynienia teraz w Polsce. Oto ustawodawca mówi nam, że wycofuje się z jakichś wcześniej wprowadzonych zmian, a jednocześnie wprowadza do ustawy przepisy, które mają pozwolić na ich pozostawienie. 
Takich oszustw w legislacji jest wiele. Normą niemal się stało, że do Sejmu trafiają projekty rzekomo poselskie, podczas gdy powszechnie wiadomo, że są rządowe. A czym jest rzekoma dyskusja, gdy na wypowiedzi posłów daje się parę minut.

 

 

Czasem jest to zaledwie minuta.

Tym bardziej jest to oszustwo, bo to nie jest dyskusja tylko wygłaszane naprędce zdania. Kolejne oszustwo to kontrolna funkcja parlamentu gdy w odniesieniu do finansów publicznych, których większość wyprowadzono już poza budżet, coraz bardziej sprowadza się ona do fikcji.  

To już jest prawie trzy czwarte wydatków państwa.

No właśnie, czyli o jakiej kontroli parlamentarnej można mówić? Parlament jest wyzuty ze swojej podstawowej funkcji. A ten zabieg z preambułą jest wyzuwaniem z funkcji ustawy jako instrumentu kształtowania czegokolwiek. Dziwię się, że posłowie nie zdają sobie z tego sprawy, a w każdym razie nie opierają się dostatecznie temu procesowi. Bo coraz bardziej sprowadzają się do roli kukiełek w teatrze marionetek.

Ale wracając do preambuły, to jaka ona może być?

Ja nie jestem przeciwko preambułom do ustaw, tak jak nie jestem przeciwko kontrolnej funkcji parlamentu, podobnie jestem za tym, by właściwe projekty szły drogą poselską, a inne drogą rządową. Jestem przeciwko oszukiwaniu obywateli. Jeśli preambuła ma wzmocnić ustawę, coś uporządkować,  dać wskazówki interpretacji dla niezależnego organu - to niech będzie. Ale niech mnie nie oszukują, gdy im chodzi o coś innego. 
Preambuły można i powinno się używać tam, gdzie organy stosujące dane prawo mają stosunkowo dużą swobodę decyzyjną, ale jednocześnie dba się o to, żeby ta swoboda nie doprowadziła do dekompozycji systemu prawnego. Dlatego preambuła jest bardzo często wykorzystywana w prawie europejskim, które jest adresowane do państw członkowskich, by dekodując unijny przepis przy pomocy preambuły można było osiągnąć spójność systemu wielonarodowego z systemem europejskim. To jest typowa rola preambuły. Ważną rolę preambuła gra też w konstytucji, ponieważ ona determinuje aksjologię danego aktu. Czyli z jakich pozycji aksjologicznych należy ten akt odczytywać. Ale ta aksjologia musi być spójna z treścią samego aktu. A jeżeli mamy, jak w przypadku tego projektu dotyczącego Izby Dyscyplinarnej dwie wizje załatwienia sprawy, to nie da się tego w spójny sposób zapisać w jednej ustawie.  Aksjologia konstytucyjna wyznacza sądom miejsce organów niezależnych. Ustawy zwykłe dotyczące sądownictwa z obecnie zmierzają do wasalizacji sądów przez drugą władzę. Preambuły przy takiej ustawie to maskujący listek figowy.  Preambuła w ogólności jest takim elementem techniki legislacyjnej, który z jednej strony jest szczególnie podatny na manipulacje polityczne, a jednocześnie jest instrumentem, który dobrze stosowany umożliwia przezwyciężenie naturalnych różnic zdań. 

 

Rzeźbienie państwa prawa. 20 lat później

Ewa Łętowska, Krzysztof Sobczak

Sprawdź  

Czy tego typu zabiegi powinny podlegać kontroli konstytucyjnej, także ocenie z punktu widzenia prawa europejskiego? Bo czujemy i widzimy, że to ma służyć ominięciu czegoś.

Oczywiście, że tak.  I wiadomo, ominięciu czego ma to służyć. Przecież jest ten słynny spór dotyczący mechanizmu warunkowości, który pozwala organom Unii Europejskiej sprawdzać, czy subsydia unijne będą w kraju członkowskim właściwie kontrolowane, czyli przez niezależne sądy z niezawisłymi sędziami. To jeśli akt dotyczący pozycji sądów już na wejściu zawiera wytrych, to będzie to rzutowało na ocenę, czy Polska ma potencjalne warunki do realizacji przesłanek niezbędnych do prawidłowego posługiwania się prawem europejskim. Ta preambuła to jest takie oszustwo, które ma ułatwić czysto werbalne zapewnienie, stworzenie wrażenia, że spełniamy warunki, których wymaga mechanizm warunkowości. A tymczasem w ustawie znajdzie się też podstawa do unikania dostosowania się do tych warunków.

Będą dwa przekazy w ustawie? Jesteśmy za, a nawet przeciw?

Tak, wtedy będą formalnie stwierdzać, że przecież uczyniliśmy zadość oczekiwaniom, bo zlikwidowaliśmy Izbę Dyscyplinarną, a jednocześnie będą mogli swoje robić, nie wykonywać wyroków Trybunału Sprawiedliwości, dalej szykanować sędziów przeciwstawiających się ograniczaniu niezależności sądownictwa. Przecież mamy tu problem z tym, co powiedział o prawie unijnym obecny Trybunał  Konstytucyjny, mamy problem z efektem mrożącym wywieranym na sędziów poprzez system ich odpowiedzialności dyscyplinarnej, a także ukształtowanie rekrutacji i  doboru.

Ale to będzie kwalifikowało się do trybunału, raczej nie naszego konstytucyjnego, bo wiemy czego po nim można się spodziewać, ale czy do unijnego?

Na pewno, dlatego że trzeba pamiętać, co TSUE już nam powiedział. W tym słynnym orzeczeniu, które było podstawą do wydana uchwały trzech izb Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2021 roku Trybunał Sprawiedliwości wprowadził coś, co nie jest zwyczajne w naszym dyskursie prawniczym, a co jest bardzo ważne, czyli że o niezawisłości sędziów i niezależności sądów ma decydować również kryterium, czy publiczność i otoczenie, patrząc na zachowania, na akty podejmowane przez sądy, ma przekonanie, że rzeczywiście sprawiedliwość została wymierzona. Przecież ci niewłaściwie powoływani sędziowie nawet mogą potem całkiem rzetelnie i niezawiśle orzekać, ale oni stwarzają podejrzenie, że coś z nimi nie tak jest, że ktoś może nimi sterować, że nie wzbudzają zaufania. TSUE ocenia prawo nie tylko z czysto werbalnego punktu widzenia, czyli uwzględnia nie tylko to co ono samo o sobie mówi, ale ono musi efektywnie i konkretnie, wedle oceny „z boku”  być prawem rzetelnym. Więc dla mnie jest oczywiste, że taki sposób posługiwania się preambułą i samą ustawą jest sprzeczne z tymi wymogami.

Rozumiem, że tworzenie w Polsce takiej specyficznej rzeczywistości prawnej nie znajdzie na forum unijnym zrozumienia?

To bardzo ważne sformułowanie, którego pan użył – rzeczywistość prawna. Ta rzeczywistość prawna, jest tu tworzona jako taki grząski grunt, na którym nie można się oprzeć. Ta grząskość gruntu będzie uzasadnieniem zarzutu, że Polska z punktu widzenia wymogów zapewnienia rzetelnego wymiaru sprawiedliwości w obszarze europejskim  ciągle nie spełnia kryteriów.

Ten grząski grunt prawny to chyba w Polsce dość szerokie zjawisko, dotyczące nie tylko przepisów regulujących wymiar sprawiedliwości? Takie wytrychy, o których pani mówiła, stosowane są w wielu dziedzinach.

Niestety tak. Przypomnijmy, że są pewne uniwersalne zasady prawne – na przykład, że wyjątków nie intepretuje się rozszerzająco, a raczej zwężająco, że trzeba normę prawną wywodzić z systemu, a nie z jednego przepisu. I przypominam sobie jak  swego czasu minister z Kancelarii Prezydenta, i to pracownik naukowy,  twierdził, że wprawdzie mamy normę, która mówi, że coś powinno być tak i tak, ale nie ma normy, która nie mówi, że nie może być inaczej. Przecież to jest zaprzeczenie paradygmatów logiki prawniczej. To jest akceptacja dla tego grząskiego gruntu prawnego, która prowadzi do uczynienia z prawa takiej magmy, w której można uzasadnić każdą politycznie zorientowaną decyzję władzy politycznej. A wtedy prawo traci swój walor jako element legitymizacji i staje się listkiem figowym przy różnych manipulacjach. Taki szwindel etykietą.

Ale pozory zachowania dobrych standardów prawnych nawet mogą być.

Tak, to właśnie mamy, że pozornie implementuje się prawo europejskie, czy prawa człowieka. I tego właśnie dotyczą zmagania organów europejskich z polityczną władzą w Polsce. Polski rząd zarzuca Europie, że nas nie rozumie i to jest prawda. Ja dodam: tak jak obecna polska władza nie rozumie Europy.  Odrzucanie przez polskie władze polityczne zasad, którymi rządzi się system prawa, logika prawnicza, aprobowane na świecie sposoby wykładni powoduje to, że my żyjemy w świecie sztucznie wykreowanym, którego Europa rzeczywiście nie rozumie. Ponieważ on odbiega od zasad tam uznawanych. 

Gierki, tricki, manipulacje zamiast zasad i norm?

Tak, to jest rządzenie bez zasad, tylko decyzjami. Lider polityczny, który chce w ten sposób rządzić, znajdzie w tym systemie prawnym jak w dziełach Lenina, cytaty na każdą okazję. Jeżeli tak się traktuje system prawa, to oczywiście on nie spełnia żadnej gwarancyjnej funkcji. Im bardziej grząski grunt, im mniej jasne i wieloznaczne normy, tym łatwiej nimi manipulować.  I tak właśnie prawo traktują wszyscy autokraci, że nawet zachowują pewne pozory, tworzą prawa, ale tak, by przy ich pomocy podejmować decyzje które im pasują, a jakakolwiek kontrola nad tym nie była możliwa.

Nasi politycy „inaczej demokratyczni” mają dodatkową trudność, że muszą to jeszcze godzić z zasadami unijnymi.

Muszą, ale jak widać coraz gorzej się w tym czują i wiele energii wkładają w to, by Europę i nas, którzy ich wartości i celów nie podzielamy -  oszukać. Nie chcą jeszcze powiedzieć wprost, że odrzucają te zasady, więc kombinują tworząc prawo, które ma coś pozorować, a jednocześnie robią swoje. Na przykład w ustawie coś zapiszą, a w preambule do niej zanegują. Im więcej takich narzędzi rozluźniających, czyniących grunt prawny bardziej grząskim inkorporujemy do systemu prawnego, tym bardziej ułatwimy życie tym, dla których prawo ma nie być kagańcem i ogranicznikiem dla polityki, ale  wygodnym instrumentem kamuflażu ich aktualnej woli politycznej.

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.