Skała: Projekt Prawa o ustroju prokuratury to ryzyko dla niezależności prokuratorów
Projekt Prawa o ustroju prokuratury, autorstwa Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, ma szereg mankamentów. Jeden z głównych jest taki, że do ustawy, która zakłada likwidację prokuratur regionalnych, rejonowych i okręgowych, nie ma przepisów przejściowych. Co więcej, wprowadza się jednolity status prokuratora bez tożsamych przepisów dotyczących sędziów – mówi Jacek Skała, przewodniczący Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP. Dodaje, że zaproponowane rozwiązania są niebezpiecznie z punktu widzenia niezależności prokuratorów.
Patrycja Rojek-Socha: Od publikacji projektu ustawy o ustroju prokuratury minęły już dwa tygodnie. Jak ocenia go Związek Zawodowy Prokuratorów i Pracowników Prokuratury?
Jacek Skała: Na pewno dostrzegamy szereg mankamentów. Przede wszystkim, podobnie jak autorzy tej regulacji, jesteśmy za rozdzieleniem funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Ale w naszej ocenie, podstawą musi być jak największe odpolitycznienie wyboru nowego prokuratora generalnego. Jeżeli zatem przecinamy polityczną pępowinę to raz, a porządnie, a nie jak to miało miejsce za kadencji Andrzeja Seremeta.
Projekt zakłada, że wybierać go będzie Sejm, spośród kandydatów wskazanych przez Krajową Radę Prokuratury. To nie gwarantuje odpolitycznienia?
Nie, ponieważ Sejm będzie dokonywał wyboru bezwzględną większością głosów, czyli de facto większością partii rządzących. W naszej ocenie, to zresztą proponujemy w naszym projekcie, jest mechanizm mobilizujący strony sporu politycznego do pewnego kompromisu, czyli wyboru prokuratora generalnego ponad podziałami. Powinna to być więc większość kwalifikowana 2/3 albo 3/5 głosów. Być może, w sytuacji gdy Sejm nie zdołałby wyłonić prokuratora generalnego, w procedurę powinien wchodzić prezydent. Nie mamy większych zastrzeżeń co do samej propozycji by kandydatów wybierała Krajowa Rady Prokuratury, oczywiście pod warunkiem, że w jej skład wejdą prokuratorzy wybierani przez ogół prokuratorów. Natomiast to, co budzi nasze ogromne wątpliwości to propozycja spłaszczenia struktury prokuratury, nie tylko przez likwidację prokuratur regionalnych, ale także ok. 100 rejonowych.
Czytaj: Mniej prokuratur okręgowych i rejonowych. Regionalne do likwidacji?>>
Autorzy projektu, w przypadku prokuratur rejonowych i okręgowych, mówią o tworzeniu oddziałów zamiejscowych. Ma być to sposób na problem organizacyjny z małymi jednostkami. Czy może to powodować problemy?
Największym problem tego projektu jest to, że nie mamy przepisów przejściowych, tylko obietnice, zapewnienia, uzasadnienia i propozycje przepisów, które – w mojej ocenie – nie zostały poparte żadnymi analizami. Zaproponowane spłaszczenie struktury prokuratury jest niczym innym jak wywróceniem do góry nogami tego co obecnie obowiązuje i dodatkowo rozdzieleniem struktury prokuratury od struktury sądów. Oczywiście można rozmawiać o różnych koncepcjach, ale jeśli wprowadza się tak radykalne zmiany to powinny być one połączone ze zmianami w obrębie struktury sądów. Dalej – ten projekt zakłada wprowadzenie jednolitego statusu prokuratora, ale sędziego już nie. Tu mamy tylko mgliste zapowiedzi z Komisji. Na poważnie raczej nikt tego nie rozważa. Autorzy zapewniają, że nie będzie różnic w wynagrodzeniach – ale jak się przeanalizuje tabelkę załączoną do projektu to znika nam grupa 9 i 10 – a te w sądach nadal obowiązują. Jeśli rzeczywiście celem autorów jest jedynie zmiana tabliczek z prokuratur rejonowych na oddziały zamiejscowe, to pojawia się pytanie - po co? Co się stanie z pracownikami tych prokuratur i z prokuratorami? Naszym zdaniem zmierza to do likwidacji prawie 1/3 prokuratur rejonowych. Takie plany pojawiały się już za czasów Andrzeja Seremeta, ale wówczas zostało podniesione tak duże larum ze strony społeczności lokalnych i samorządów, że pomysł porzucono. Bo takie rozwiązanie oznacza, ni mniej ni więcej, likwidację struktur państwa na prowincji, zmniejszenie poziomu bezpieczeństwa, zwiększenie ryzyka zwolnień pracowników – bo, powtórzę, nie ma żadnych gwarancji, że tak się nie stanie, nie ma przepisów przejściowych. Nie zapominajmy też, że zgodnie z projektem z 46 prokuratur okręgowych ma zostać 16, czyli 30 ma zostać zlikwidowanych/ przekształconych. Do tego prokuratury regionalne, jak i gdzie to się wszystko pomieści? Powstaną molochy.
Czytaj: Sejm za zgodą Senatu powoła prokuratora generalnego? Może być problem z kandydatami>>
Czy potrzebne są prokuratury regionalne?
Szczerze, ja nie byłem entuzjastą prokuratur apelacyjnych, ale potem zostały przekształcone w prokuratury regionalne i stały się centrami do walki z przestępczością gospodarczą. W każdej prokuraturze regionalnej powstały wydziały do walki z przestępczością gospodarczą i finansowo-skarbową. I widać tego efekty – jeśli chodzi o zabezpieczenia majątkowe, liczbę oskarżeń, skazań. Mamy wyspecjalizowanych prokuratorów, którzy osiągają sukcesy. I teraz, Komisja proponuje, by coś co działa, sprawnie... zlikwidować. Podobnie jak departament cyberprzestępczości, mimo tego, że cyberprzestępczość to w tym momencie największe wyzwanie - dla nas, dla prokuratorów, dla policji, dla organów ścigania. Dlaczego nie proponuje się zlikwidowania biura prezydialnego? I kolejna kwestia, która budzi ogromne wątpliwości - czyli likwidacja wydziałów do walki z przestępczością zorganizowaną. Po co, jaki jest tego cel? I oczywiście jest pomysł, jednego z autorów dr Michała Węglowskiego, by powstał departament do spraw przestępczości krytycznej. Tylko czym jest ta przestępczość krytyczna? Jak obserwuję dzisiejszą rzeczywistość to przestępczością krytyczną dla obecnej władzy wykonawczej są sprawy przeciwko opozycji politycznej i ściganie tzw. mowy nienawiści, czyli banalnych spraw, którymi powinna zajmować się Policja. Wydziały PZ to jest tradycja i marka. To jest też standard europejski.
Czytaj: Prof. Karolina Kremens: Celem Prawa o ustroju prokuratury jest jej kompleksowa reforma>>
Sejm za zgodą Senatu powoła prokuratora generalnego? Może być problem z kandydatami>>
Przypomnijmy – w uzasadnieniu projektu, podkreślana jest jego kompleksowość - z jednej strony spłaszczenie struktury, z drugiej jednolity status. To Państwa nie przekonuje?
Zakładamy, że będzie 16 prokuratur okręgowych, mamy 1400 prokuratorów w 46 prokuraturach, to jak ta nadwyżka prokuratorska, po zmianach, zostanie rozmieszczona? A jeśli do tego dodamy jeszcze prokuratorów z likwidowanych prokuratur regionalnych? Nie ma przepisów wprowadzających, ale w naszej ocenie ta zmiana – czyli wprowadzenie jednolitego statusu prokuratorów, plus wprowadzeń ocen okresowych, ma służyć po prostu weryfikacji prokuratorów. Nie ma dla niej uzasadnienia. Zresztą w samym projekcie autorzy posługują się określeniem „rozmieszczania” prokuratorów, czyli rozstawiania ich przez „szefów” po prokuratorskiej szachownicy. Jak wyraził się jeden z autorów projektu, te zmiany mają służyć łatwiejszemu przeprowadzaniu „manewrów kadrowych.” Brzmi to równie niebezpiecznie, co groteskowe wprowadzenie do ustawy określenia „szef” dla kierujących nowopowstałymi prokuratorami. Naraża to cały ten projekt na śmieszność, zwłaszcza że owi szefowie są jego autorami.
Co więcej, w obecnej sytuacji, kiedy nie ma na stole propozycji dotyczących sędziów, dojdzie do rozdzielenia statusu sędziów i prokuratorów, także w zakresie wynagrodzeń. I można powiedzieć, że jest projektowana swoista marchewka - dla prokuratorów rejonowych, bo przewidziano dla nich osiem stawek awansowych. Ale równocześnie zginęły gdzieś stawki wynagrodzeń - 9 i 10. Co ważne koszty „marchewki”, której intencją jest zyskanie przychylności prokuratorów, ani nie zostały wyliczone, ani nie zyskały gwarancji finansowych ministra Domańskiego. Założę się nic nawet o tym nie wie.
My, jako Związek, mamy zupełnie inny pomysł i przedstawimy go w projekcie, który zostanie upubliczniony w listopadzie. W naszej ocenie rozwiązaniem jest awans poziomy, dzięki któremu prokuratorzy z rejonu będą mogli nabywać kolejne stawki awansowe, nie będzie do tego potrzebny jednolity status prokuratora. Natomiast wracając do wynagrodzeń – wszelkie projektowane korekty musi poprzedzić ocena skutków regulacji. Ile to kosztuje, jakie grupy obejmuje? My dzisiaj nie wiemy nawet, czy zachowane byłyby prawa nabyte i ekspektatywy. Dlatego, powtórzę, wartość tego projektu jest znikoma albowiem nie zawiera przepisów wprowadzających.
Czy asesorzy powinni zniknąć z prokuratur? Projekt zakłada wprowadzenie stanowiska młodszego prokuratora?
Ponownie powstaje pytanie - po co? W jakim celu odchodzimy od pewnej tradycji polskiego systemu dochodzenia do zawodu prokuratura i w sytuacji, gdy tożsame rozwiązanie nie są wprowadzane – być może jeszcze – w sądach. Dodatkowo, przyszły prokurator na stanowisku młodszego prokuratura ma pracować przez cztery lata, co jest pogorszeniem sytuacji młodych ludzi wchodzących do zawodu, bo obecnie stanowisko asesora po trzech latach może być przekształcone w prokuratorskie. I znowu, można o tym dyskutować, ale pod warunkiem, że na stole będzie projekt dotyczący sędziów, bo wprowadzenia młodszego prokuratora przy braku zmian w dojściu do zawodu sędziego, pogłębi tylko różnice między statusami sędziów i prokuratorów. Ujmując rzecz czysto semantycznie, lepiej brzmi na pieczątce „asesor”, niż „młodszy prokurator”, choć to jest kwestia wyłącznie estetyki językowej,
Czy ewaluacja, oceny, poprawią jakość pracy prokuratorów?
Prokuratura, powtórzę, to nie fabryka śrubek. Oceny już były i – co zresztą przyznają autorzy projektu, słabo się sprawdziły. Doprowadziły też do spowolnienia pracy prokuratury, bo prokuratorzy zamiast zajmować się swoimi obowiązkami skupiali się na wystawianiu ocen i przygotowywaniu się do oceny. Teraz szykuje się nam powtórka pod nazwą ewaluacje, której cel zresztą obnażyli autorzy projektu w wywiadach dla Prawo.pl, bo ewaluacja ma służyć temu by z zawodu usuwać prokuratorów, którzy się nie sprawdzili. Wystarczą do tego dwie negatywne oceny. I to jest, niestety, szukanie sposobu na pozbywanie się prokuratorów na podstawie innej niż droga dyscyplinarna. A to z kolei może prowadzić do naruszeń ich niezależności i efektu mrożącego. Trudno nie wyobrazić sobie sytuacji, w której prokuratorzy pod presją ocen bardziej będą dbać o swoją przyszłość niż prowadzone sprawy. A przecież każda sprawa to jest jakiś realny ludzki problem, każda sprawa jest inna i nie da się jej oceniać z punktu widzenia formularza do oceny okresowej. A nawet jeśli założymy, że na ocenę będzie wpływać wiele czynników, to tworzenie takich przepisów tworzy ryzyko ich nadużywania. Coraz więcej spraw ma bowiem tło polityczne, a jak taka sprawa trafi do prokuratora, który będzie podlegał ocenie i miał świadomość, że skutkiem ewaluacji może być usunięcie go z zawodu?
Ewaluacja jest uzasadniana m.in. tym, że zmniejsza się nadzór wewnętrzny nad prokuratorem?
A czym jest ewaluacja jak nie mechanizmem nadzorczym kontroli pracy prokuratorów? Dokładamy kolejną, zbędą procedurę. Poza dyscyplinarkami mamy przecież kontrolę sądową decyzji prokuratora. Praktycznie każda decyzja prokuratora jest zaskarżalna do sądu. Można powiedzieć, że jesteśmy więc uprzywilejowaną grupą zawodową bo mamy niezależny zewnętrzny audyt sądowy. Każdy akt oskarżenia, który jest skierowany przez prokuratora do sądu, podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, drugiej instancji. Każdy wniosek w zakresie tymczasowego aresztowania, każdy środek zapobiegawczy. Tak samo decyzje o umorzeniu, czy odmowie wszczęcia podlegają zaskarżeniu i ocenie sądowej. I o ile można zaufać kontroli sądowej, to o tyle trudno mi wierzyć, że ewaluacja nawet tworzona w dobrej intencji, nie będzie prowadzić do różnego rodzaju wypaczeń. I ponownie, skoro wprowadzamy ewaluacje dla prokuratorów, to dlaczego tożsame rozwiązania nie są wprowadzane dla sędziów? Powtórzę, już to przerabialiśmy i razem ze Stowarzyszeniem Sędziów Polskich Iustitia walczyliśmy, żeby te oceny okresowe, dotyczące prokuratorów, zostały zlikwidowane.
Jaka jest więc recepta na poprawę sytuacji w prokuraturze?
Przede wszystkim zwiększenie niezależności i decyzyjności prokuratorów. Można to uzyskać w prosty sposób - poprzez likwidację poleceń. Teoretycznie ten projekt, realizując nasz postulat to wprowadza, ale w rzeczywistości, jedynie definiuje czym jest polecenie i zostawia otwarty katalog takich poleceń, które mają dotyczyć treści czynności procesowych. Wystarczy umiejętna interpretacja i można sobie wyobrazić, że każde polecenia da się w ten sposób zdefiniować. Powinien też zostać wprowadzony wprost zakaz odbierania spraw. Jeśli intencje „szefów” zasiadających w Komisji kodyfikacyjnej są krystaliczne w tym obszarze, to dlaczego wprost w ustawie nie zawarli zakazu wydawania poleceń co do treści czynności procesowych, zwłaszcza że takie rozwiązanie funkcjonowało już za czasów Seremeta? Druga istotna kwestia dotyczy odbierania spraw prokuratorom. Projekt teoretycznie ogranicza przekazywanie spraw innemu referentowi, ale w rzeczywistości wprowadza liczne wyjątki, wraz z kompetencją prokuratora generalnego do odebrania śledztwa w każdym czasie. Czyli - innymi słowy - prokurator generalny, z ogromną władzą, będzie miał możliwość zmiany prokuratora referenta w danej sprawie i to w majestacie prawa. Czy to będzie wykorzystywane? Biorąc pod uwagę fakt, że zazwyczaj takie zakusy dotyczą spraw na styku polityki i prawa karnego, takie przepisy będą temu służyć. Tym bardziej, jeżeli prokurator generalny będzie wybierany w takim trybie jaki zaproponowano w projekcie. Pozwala również na odebranie sprawy po otrzymaniu przez prokuratora dwóch wtyków. To sygnał do prokuratora prowadzącego śledztwa aby uważał bo dostanie dwa wytyki i i tak sprawę straci. Nie ma to nic wspólnego z niezależnością. Reasumując, zamiast zakazu odbierania spraw - mamy instrukcję jak to zrobić. Nie o to chodziło.
