NSA: Uchwała bez uchwały. Nieopublikowane przez rząd wyroki TK nie mają skutków prawnych nawet dla sędziów
Nieopublikowane przez rząd orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie usunęło z systemu prawnego przepisu będącego podstawą przeprowadzania testów niezawisłości sędziego sądu administracyjnego. Przepis ten nadal obowiązuje, zaś sędzia nie ma podstaw do wznowienia postępowania kwestionującego jego wyłączenie od orzekania – stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale, pozostawiającej pytanie zwykłego składu NSA bez rozpoznania. Eksperci podkreślają, że tracą nie tylko obywatele, skorzystać z wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może nawet sędzia, której skarga konstytucyjna doprowadziła do jego wydania.
Sprawa, którą w poniedziałek 26 października br. zajmował się NSA jest skomplikowana proceduralnie i zagmatwana, zahaczająca o spór wokół Trybunału Konstytucyjnego i spór dotyczący testu niezawisłości sędziów. Wyłoniła się ona na gruncie problemów z podatkiem od nieruchomości, ale kwestie proceduralne przesłoniły wątki związane z prawem podatkowym. Sprawa dotyczyła zbadania przez NSA, czy po nieopublikowanym przez rząd wyroku Trybunału Konstytucyjnego można wznowić postępowanie sądowe na wniosek złożony przez sędziego NSA, kwestionującego wyłączenie go z orzekania z uwagi na tzw. test niezawisłości. Test ten miał pozwalać na sprawdzenie, czy okoliczności powołania sędziego mogą budzić wątpliwości co do jego niezależności.
Chodziło o Annę Dalkowską, sędzię NSA, którą sąd z uwagi na taki test wyłączył od orzekania w kilku sprawach. W maju 2025 r. zaskarżyła ona przepisy będące podstawą testów w sądach administracyjnych do Trybunału Konstytucyjnego, a w lutym 2026 r. Trybunał uznał je za niezgodne z konstytucją. Na podstawie wyroku TK sędzia Dalkowska wystąpiła do NSA o wznowienie jednego z postępowań dotyczących testu bezstronności i uchylenie decyzji o jej wyłączeniu. Problem w tym, że wyrok TK, jak wiele innych, nie został opublikowany przez rząd w Dzienniku Ustaw.
NSA oddalił zażalenie tej sędzi na postanowienie NSA o wyłączenie jej od rozpoznania sprawy o sygn. akt III FSK 458/23 (skarga kasacyjna Orlen. S.A. od wyroku WSA w Gdańsku z15 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 267/22).
W dalszej procedurze, trzyosobowy skład Wydziału III Izby Finansowej powziął poważne wątpliwości i skierował pytanie do poszerzonego składu NSA - czy artykuł 272 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania prawomocnego orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie badania spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności (art. 5a par. 1 ustawy p.p.s.a.)?
Sprawa wzbudziła ogromne zainteresowanie. W rozprawie w charakterze uczestników brali udział: Fundacja Praw Podatnika, Stowarzyszenie „Veritas et Ius. W Służbie Narodowi”, Ogólnopolskie Stowarzyszenie Sędziów Sędziowie RP z siedzibą w Krakowie, Ogólnopolskie Zrzeszenie Sędziów z siedzibą w Łodzi, „Aequitas.
Zabrakło jednak prokuratora Prokuratury Krajowej. Sędzia Piotr Schab, prezes Stowarzyszenia Veritas, wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi na ten fakt. Jego zdaniem prokurator ma taki obowiązek ponieważ zgodnie z art. 265 p.p.s.a. w posiedzeniu składu siedmiu sędziów bierze udział prokurator Prokuratury Krajowej lub prokurator innej jednostki organizacyjnej prokuratury, delegowany do wykonywania czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczony przez Prokuratora Generalnego lub jego zastępcę do udziału w posiedzeniach NSA. NSA wniosek ten jednak oddalił.
- Prokurator Krajowy został prawidłowo poinformowany przez sąd o posiedzeniu w składzie siedmiu sędziów – argumentował sędzia Jan Rudowski, który przewodniczył rozprawie.
Fundacja Praw Podatnika walczy o ulgowiczów
- Przed skierowaniem niniejszej sprawy na uchwałę wszystkie składy NSA jednolicie - naszym zdaniem bezrefleksyjnie - odrzucały skargi o wznowienie po wyroku TK, w sprawach tak zwanych ulgowiczów meldunkowych. Jednocześnie WSA prezentowały całe spektrum rozbieżnych stanowisk, w tym odmiennych od NSA a zbliżonych do naszego stanowiska. Jasne i jednoznaczne stanowisko w sprawie wpływu nieopublikowanego wyroku TK przedstawił NSA w niniejszej sprawie, tyle że jest ono jednostkowe i więcej najprawdopodobniej podobnych spraw w Wydziale III Izby Finansowej NSA nie będzie – podkreślił dr Tomasz Kozłowski, filozof prawa, Rada Naukowa Fundacji Praw Podatnika.
Wyjaśniał, że od daty skierowania określonego zagadnienia do rozstrzygnięcia przez skład 7 sędziów, wszystkie orzekające składy NSA w Wydziale II Izby Finansowej, w której jest bardzo wiele i będzie jeszcze więcej takich spraw- w sprawach skarg o wznowienie postępowania po tzw. nieogłoszonym przez rząd wyroku TK - jednolicie zaczęły zawieszać postępowania.
- Jednak po dopuszczeniu nas do udziału w postępowaniu okazało się, że przedmiotem uchwały jest zupełnie co innego. Na pewno nie jest to kwestia wpływu nieopublikowania wyroku TK przez rząd w dzienniku ustaw dla wznowienia postępowania – stwierdził dr Tomasz Kozłowski.
Przypomnijmy, FPP wnioskowała do NSA o wydanie uchwały umożliwiającej tzw. ulgowiczom meldunkowym wznawianie postępowań po korzystnym dla nich wyroku TK. Jednak w tym postępowaniu FPP była przeciwna podjęciu uchwały, uznając, że odpowiedź na zadane przez sąd pytanie nie rozstrzygnie problemów ulgowiczów.
- Kluczowe znaczenie ma to, że inicjatorem przedmiotowego postępowania przed NSA – stroną nie jest obywatel, a sędzia sądu administracyjnego. Sędzia nie jest stroną i podmiotem postępowania. Jest członkiem organu orzekającego. W postępowaniu nie ma własnych (osobistych) uprawnień procesowych. Za systemowo nieprawidłowe należy uznać przyznawanie mu prawa do zażalenia od postanowienia o wyłączeniu go po teście niezawisłości – argumentował Marek Isański, prezes FPP.
Sędzia Anna Dałkowska odpierała ten argument, twierdząc, że jak każdy człowiek ma obywatelskie, konstytucyjnie zagwarantowane prawa.
Uchwała NSA o pozostawieniu pytania bez odpowiedzi
26 października poszerzony skład NSA podjął uchwałę o pozostawieniu zagadnienia prawnego bez rozpoznania, uznając, że nie spełniało ono przesłanek do uruchomienia postępowania przewidzianego w art. 269 par. 1 p.p.s.a (III FPS 2.26).
- Podkreślenia wymaga fakt, że uchwała w składzie 7 sędziów z 26 maja 2025 r. II FPS 1/25 przewiduje, że art. 272 par. 1 p.p.s.a. w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania prawomocnego orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie – podkreślał Stanisław Bogucki, sędzia sprawozdawca.
Stwierdził, że wyrok TK z 25 lutego 2026 r. SK 68/25 do chwili obecnej nie został opublikowany w Dzienniku Ustaw, a skoro tak to nie można przyjmować, że wywołał on skutek prawny w postaci usunięcia z obrotu prawnego art. 5a prawa o ustroju sądów administracyjnych.
- Ogłoszenie orzeczenia TK w Dzienniku Urzędowym nie ma tylko technicznego znaczenia, lecz stanowi konstytucyjnie określony warunek jego wejścia w życie i wywołania skutków prawnych w sferze powszechnie obowiązującego prawa – podkreślał sędzia sprawozdawca NSA.
NSA podkreślił, że do czasu ogłoszenia wyrok TK nie uzyskuje przymiotu skuteczności normatywnej, a ponadto nie ma również podstaw do liczenia terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
- Brak publikacji w Dzienniku Ustaw oznacza, że wyrok TK z 25 lutego 2026 r. formalnie nie wszedł w życie i nie wywołuje skutków prawnych – podkreślił sędzia sprawozdawca.
Dodał, że warunkiem koniecznym usunięcia z systemu prawa normy uznanej za niekonstytucyjną jest ogłoszenie orzeczenia Trybunału w taki sam sposób, w jaki zostały ogłoszone przepisy uznane za niekonstytucyjne.
- Dzięki temu zostaje zrealizowana konstytucyjna zasada, że obywatele czerpią wiedzę z dzienników urzędowych, a z tą zasadą powiązana jest zasada powszechnej znajomości prawa. Dlatego dopiero ogłoszenie wyroku w dzienniku urzędowym daje mu moc powszechnie obowiązującą w znaczeniu formalnym i prowadzi do zmiany stanu obowiązywania norm w systemie prawnym – argumentował sędzia sprawozdawca.
Zdaniem NSA, skoro wyrok TK nie został opublikowany w dzienniku urzędowym, to tym samym nie rozpoczął biegu termin na wniesienie o wznowienie postępowania. Nie zaistniało bowiem zdarzenie prawne inicjujące ten bieg.
- Zgodnie z tą wykładnią sądy mogą nadal stosować art. 5a prawa o ustroju sądów administracyjnych i przeprowadzać testy bezstronności, co też czynią – podkreślił sędzia sprawozdawca.
Eksperci: Spór trwa, obywatele tracą
- Niniejsza sprawa pokazuje, że polityczny spór wokół Trybunału Konstytucyjnego skutkuje sytuacją, w której jednostki mogą być realnie pozbawione narzędzia ochrony swoich praw i wolności. Nie powinno się tak dziać. Spór polityczny nie powinien pozbawiać jednostek narzędzi służących do ochrony ich praw. Z taką właśnie sytuacją mamy tutaj do czynienia. Nie chodzi tutaj o tę jedną konkretną sprawę. Nie idzie też przecież o to, czyja racja w politycznym sporze jest ważniejsza albo kto zaczął, ale w istocie o to, czy jednostka ma możliwość dochodzenia swoich praw, jeśli rozstrzygnięcie wobec niej oparto o przepisy, których zgodność z konstytucją została podważona - podkreśla dr hab. Adam Bartosiewicz, prof. UJD, partner Gardens Tax & Legal.
Kolejny ekspert podkreśla, że NSA twardo stoi na stanowisku, iż nieopublikowane orzeczenie nie ma skutków prawnych, a obywatele tracą.
- NSA odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne, więc formalnie jego rozstrzygnięcie nie wiąże innych składów. Z ustnych motywów rozstrzygnięcia można jednak wnioskować, że jest to kolejne orzeczenie, w którym sąd uznaje, że nieopublikowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutków prawnych. W tym konkretnym przypadku oznacza to, że mimo iż Trybunał uznał przepis za niekonstytucyjny, jego wyrok nie może być podstawą wznowienia postępowania. Paradoksalnie skorzystać z wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może nawet sędzia, której skarga konstytucyjna doprowadziła do jego wydania - Amadeusz Sejud, radca prawny w KSBC Legal & Tax.
Praktyczne konsekwencje uchwały dostrzega on w dwóch zakresach.
- Po pierwsze, uznawanie nieopublikowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego za niewywołujące skutków prawnych wpisuje się w konsekwentną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. W czerwcu, w ośmiu postanowieniach dotyczących ulgi meldunkowej, sąd z tego samego powodu odrzucił skargi podatników o wznowienie postępowania, co doskonale obrazuje, jak doniosłe znaczenie ma omawiany problem w praktyce. Po drugie, uchwała potwierdza, że część składów orzekających uznaje art. 5a ustawy o ustroju sądów administracyjnych za nadal obowiązujący, mimo że Trybunał Konstytucyjny w lutym orzekł o jego niekonstytucyjności. W praktyce badanie niezawisłości i bezstronności sędziów jest nadal uważane przez część składów sędziowskich za dopuszczalne – podkreśla Amadeusz Sejud.
Wskazuje on, że spór wokół sądownictwa trwa, a obywatele nadal mają do czynienia z „wyrokami Schrödingera”: przepis jest jednocześnie niekonstytucyjny, ale działa, a wyrok Trybunału istnieje, ale nie obowiązuje. Tracą na tym przede wszystkim strony postępowań, które nie wiedzą, na jakim gruncie prawnym stoją – podkreśla Amadeusz Sejud.
Utracone szanse, spór nadal otwarty
- Uchwałę NSA z 26 października 2026 r. (III FPS 2/26) przyjąłem ze zdziwieniem. Z pełnym szacunkiem dla poszerzonego składu uważam, że zagadnienie przedstawione w sprawie III FSK 551/26 zasługiwało na rozpoznanie merytoryczne. Punktem wyjścia była uchwała siedmiu sędziów z 26 maja 2025 r. (II FPS 1/25). NSA przyjął w niej, że wyrok TK może otwierać drogę do wznowienia także wtedy, gdy dotyczy przepisów, na których oparto orzeczenie niekończące postępowania w sprawie, w tym orzeczenie o prawie pomocy. Sformułowanie „w tym” wskazuje, że teza ma charakter ogólny, a katalog jest teoretycznie pojemny i otwarty. Skład orzekający w sprawie III FSK 551/26 tego stanowiska nie podzielił, a chodziło o orzeczenie wydane w trybie badania niezawisłości i bezstronności sędziego. To w mojej ocenie modelowa sytuacja z art. 269 par. 1 p.p.s.a.: skład, który nie zgadza się z uchwałą, ma obowiązek przedstawić zagadnienie poszerzonemu składowi. Trudno mi dostrzec, której z przesłanek tego przepisu tu zabrakło – podkreśla dr Bartosz Kubista, dr Bartosz Kubista, doradca podatkowy, Wydział Prawa i Administracji UŚ. Dodaje on, że wątpliwości są realne
- Orzeczenia incydentalne, zwłaszcza te dotyczące składu sądu, bywają dla strony równie ważne jak rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Pytanie, czy i kiedy można je wzruszyć, dotyka zarazem prawa do sądu w prawidłowym składzie oraz trwałości prawomocnych orzeczeń. Odpowiedź poszerzonego składu uporządkowałaby praktykę na lata. Zakładam, że skład miał ważkie powody, które zapewne poznamy bliżej dopiero w pisemnym uzasadnieniu – podkreśla dr Bartosz Kubista.
Z perspektywy praktyka efekt jest jego zdaniem jednak taki, że spór pozostaje otwarty. – Spór wróci w kolejnych postępowaniach, także tych zawieszonych w oczekiwaniu na tę uchwałę, a sądy będą go rozstrzygać samodzielnie. Utraciliśmy szansę, by załatwić go raz, autorytatywnie i dla wszystkich. Dla stron, pełnomocników i samych sądów najdroższa jest niepewność, a ta zostaje z nami na dłużej – ocenia dr Bartosz Kubista.
Czytaj też w LEX: Prawo sędziów do swobody wypowiedzi na tle standardu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka >
