Postępuje erozja rządowego procesu legislacyjnego

Począwszy od 2015 roku rządzący skracają czas konsultowania ważnych dla polskiej gospodarki przepisów, bo ministerstwa najpierw opracowują projekty ustaw, a dopiero potem występują o ich wpisanie do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Przykładem jest choćby projekt ustawy o pracy platformowej, wdrażający unijną dyrektywę. Od momentu wpisania go do wykazu, do opublikowania na stronie RCL i skierowania do uzgodnień, konsultacji i opiniowania - upłynęły… dwa dni. Takie przykłady można mnożyć.. Zdaniem prawników, należy wrócić do konsultowania założeń do projektów ustaw, bo jakość tworzonego prawa jest bardzo zła.

W okresie pandemii, począwszy od 4 grudnia 2020 r. zaczęła obowiązywać uchwała nr 175 Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2020 r. zmieniająca uchwałę - Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2020 r., poz. 1113). W efekcie zniknął obowiązek konsultowania założeń do projektów. O tej zmianie pisaliśmy w serwisie Prawo.pl, a dr hab. Ryszard Piotrowski, prof. UW w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, mówił wówczas serwisowi Prawo.pl: - To jest znaczne ograniczenie możliwości wypowiadania się na temat projektowanych rozwiązań, dyskusji nad nimi. Założenia do projektów ustaw były jawne, a odejście od przedstawiania przez rząd projektu założeń do projektów ustaw to jest utrudnienie tej dyskusji. Jak podkreślił, projekt ustawy w oderwaniu od założeń może być nie dość czytelny, a to może ograniczyć możliwość poprawienia go. – Założenia projektu ustawy są najważniejsze, bo stanowią warstwę aksjologiczną, określającą wartości, jakie leżą u podstaw przygotowania projektu ustawy. W konsekwencji może to utrudnić badanie konstytucyjności danych przepisów – zauważył profesor.

To jednak nie jedyna wprowadzona wtedy zmiana, która wciąż negatywnie wpływa na proces stanowienia prawa. Zmieniony został też bowiem przepis mówiący o tym, że rozpoczęcie prac nad nowymi przepisami ma poprzedzać wpisanie takiego projektu do właściwego wykazu prac legislacyjnych.

Czytaj również: Rząd ogranicza proces legislacyjny i zwiększa władzę premiera nad ministrami>>

Kiedy mają zacząć się prace nad projektami?

Chodzi o par. 25 ww. regulaminu (uchwała nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów, weszła w życie 1 stycznia 2014 r.). W ust. 1 przepis ten stanowił, że rozpoczęcie prac nad opracowaniem projektu założeń projektu ustawy, projektu ustawy lub projektu rozporządzenia poprzedza się złożeniem wniosku o wprowadzenie projektu do właściwego wykazu prac legislacyjnych.

Od 4 grudnia 2020 r. przepis ten zmienił się i stanowi, że organ wnioskujący składa wniosek o wprowadzenie do wykazu prac legislacyjnych albo wykazu prac programowych Rady Ministrów:

1. projektu ustawy;
2. projektu rozporządzenia Rady Ministrów;
3. projektu innego dokumentu rządowego, dotyczącego planowanych działań Rady Ministrów, w szczególności strategii albo programu.

Oznacza to, że zgodnie z regulaminem pracy rządu nie ma przeszkód, by ministerstwa rozpoczęły prace nad przygotowaniem projektu ustawy dużo wcześniej, zanim wystąpią o jego wpisanie do wykazu prac. Tak naprawdę więc zdarza się, że dopiero gdy projekt będzie już gotowy, ministerstwa występują o wpisanie go do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. Dopiero od wpisania go do tego wykazu możliwe jest skierowanie projektu do uzgodnień międzyresortowych, konsultacji publicznych i opiniowania. Potwierdza to Rządowe Centrum Legislacji. - Regulamin nie przewiduje żadnych ograniczeń co do możliwości opracowania projektu ustawy już na tym etapie postępowania. Regulamin nie zobowiązuje jednak organu wnioskującego do załączania projektu ustawy do wniosku - czytamy w opisie procedur rządowego procesu legfislacyjnego, opublikowanym na stronie Rządowego Centrum Legislacji, w części dotyczącej opracowania projektu ustawy (IV. Wniosek o wprowadzenie projektu ustawy do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów).

To, że tak się dzieje potwierdza przykład MRPiPS, które w komunikacie prasowym z dnia 23 lipca 2026 r. poinformowało, że przygotowało projekt ustawy wdrażającej dyrektywę platformową. - My mamy już gotowy projekt ustawy. W dniu dzisiejszym złożyłam  wniosek o wpisanie go do wykazu prac legislacyjnych rządu. Po uzyskaniu wpisu, projekt zostanie skierowany do konsultacji publicznych, uzgodnień i opiniowania - zapowiedziała Agnieszka Dziemianowicz-Bąk, minister rodziny, pracy i polityki Społecznej. Dodajmy, że projekt ten (nr UC160) został wpisany do wykazu 4 sierpnia 2026 r., a 6 sierpnia 2026 r. pojawił się na stronie RCL i został skierowany do uzgodnień, konsultacji i opiniowania.

Przez lata, i to zarówno w czasach rządów PiS, jak i obecnej koalicji, ministerstwa korzystają z dobrodziejstwa tej zmiany. Według danych, jakie przygotował dla nas Szymon Łajszczak, doktor nauk prawnych, radca prawny, twórca aplikacji Vigilex, służącej monitoringowi legislacji, w latach 2015-2026 prawie 5 proc. projektów ustaw publikowanych było najpierw na stronie RCL a dopiero potem w wykazie prac legislacyjnych rządu. Najwięcej w czasach rządów PiS: 23 w samym 2016 r., a w pozostałych latach 57. Również pod rządami obecnej koalicji procedowano tak 12 projektów ustaw.

W latach 2015-2026 najwięcej projektów ustaw, które najpierw pojawiły się w RCL a dopiero potem zostały wpisane do wykazu miały: Ministerstwo Finansów - 16, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi - 10. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji - 7.

W latach 2024-2026 było w sumie 30 projektów ustaw, w przypadku których - licząc w godzinach - nie minęła nawet doba od momentu dokonania wpisu w wykazie i pojawienia się projektu na stronie RCL. Rekordzistą było Ministerstwo Finansów i Gospodarki, które w ciągu minuty w dniu 6 maja 2026 r. wpisało do wykazu i zamieściło w RCL projekt ustawy o rynku kryptoaktywów. Nieco dłużej, bo niecałe 2 godziny zajęło Ministerstwu Zdrowia wpisanie 12 listopada 2025 r. do wykazu i opublikowanie w RCL projektu ustawy o zmianie ustawy o Funduszu Medycznym oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z kolei MRPiPS 10 lipca 2024 r. potrzebowało trochę ponad 16 godzin, by wpisać do wykazu i zamieścić w RCL projekt ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Niecała doba (ponad 23 godziny) upłynęły między wpisaniem przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji do wykazu w dniu 1 lutego 2024 r. projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych a pojawieniem się jego na stronie RCL W tym samym czasie także MF wpisał i opublikował 23 października 2024 r. projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.

Krótki czas, jaki upływa między wpisaniem projektu do wykazu i jego zamieszczeniem na stronie RCL i przekazaniem do konsultacji to nie jedyny mankament obecnego procesu legislacyjnego. Praktyką stosowaną przez MRPiPS jest kierowanie projektów ustaw w czasie świąteczno-noworocznym czy w okresie wakacji, gdy dotrzymanie wyznaczonego czasu na zgłoszenie uwag (21 dni dla ministerstw i 30 dni dla partnerów społecznych) jest utrudnione. Tak było w przypadku projektu ustawy o przejrzystości wynagrodzeń (nr UC127), implementującego dyrektywę unijną, który do uzgodnień, konsultacji i opiniowania trafił 16 grudnia 2025 r., czy ww. projektu o pracy platformowej, który ministerstwa i partnerzy społeczni otrzymali na początku sierpnia br. Odrębną kwestią jest kierowanie przez MRPiPS w jednym miesiącu po kilka projektów ustaw, które muszą zaopiniować te same instytucje, jak  było w przypadku projektu ustawy o zmianie ustawy pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw (nr UD315), który na RCL pojawił się 26 marca 2026 r., projektu ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (nr UD354), opublikowanego na RCL również 26 marca 2026 r. czy projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (nr UDER104), który ogłoszono 5 marca 2026 r.

- 30 proc. projektów, które trafiają do Rządowego Centrum Legislacji w ciągu 10 dni od zamieszczenia w wykazie, to zdecydowanie za dużo. Ale to nie jest rekordowy wynik, więc trudno o to winić zmiany w regulaminie. Ciężko też pokazać jedną czarną owcę wśród resortów. Projekty przepychane kolanem pochodziły od różnych ministrów - mówi serwisowi Prawo.pl dr Szymon Łajszczak.

Dobre prawo potrzebuje czasu - konieczny powrót do konsultowania założeń

- Stan legislacji w Polsce jest bardzo zły. Tak zły, z jakim do tej pory się nie spotkałam. Jako teoretyk i praktyk prawa pracy od 25 lat mam problem ze zrozumieniem intencji ustawodawcy. Nie wynika ona z literalnego brzmienia przepisów - powiedziała w czwartek, w czasie spotkania prasowego, na którym Federacja Przedsiębiorców Polskich ogłosiła rozpoczęcie społecznej akcji wsparcia przedsiębiorców w związku ze zmianą przepisów o PIP, dr hab. Monika Gładoch, prof. UKSW, kierownik Katedry Prawa Pracy Wydziału Prawa i Administracji, radca prawny, ambasador akcji.

- Dobra legislacja potrzebuje czasu na każdym etapie. Jeżeli skracamy ten czas, to godzimy się na tworzenie prawa gorszej jakości - mówi serwisowi Prawo.pl dr hab. Grzegorz Wierczyński, prof. UG, kierownik Katedry Informatyki Prawniczej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego.

- Im szybciej zaczniemy konsultowanie jakichś projektów, tym większa jest szansa, że będą one łączyły zapotrzebowanie społeczne z tym, co rząd chce nimi osiągnąć - mówi nam dr hab. Joanna Juchniewicz z Katedry Prawa Konstytucyjnego i Nauki o Państwie Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. I dodaje: - Prowadzenie konsultacji założeń do projektu przed rozpoczęciem konsultacji gotowego projektu ma jeszcze ten walor, że możemy coś ująć w projekcie albo zrezygnować z czegoś, co do czego jest opór. Konsultowanie projektu taką możliwość utrudnia, bo mamy do czynienia z gotowcem.  

Zdaniem prof. Juchniewicz, warto zaczynać od dobrych założeń aktu prawnego, bo to rzutuje na cały proces legislacyjny. - Jeżeli zostały wprowadzone takie zmiany do regulaminu pracy Rady Ministrów, to minister jest w prawie, czyli może tak postępować, ale pytanie na ile przyniesie to efekt w postaci dobrego projektu. Jestem zwolennikiem, żeby konsultować już założenia. Rozumiem, że czasem jest to niemożliwe, bo trzeba działać szybko, czas nagli, ale nie można z tego zrobić wytrychu dla poszczególnych ekip rządzących - podkreśla prof. Joanna Juchniewicz. Pytana o to, czy warto byłoby powrócić do konsultowania założeń do projektu ustaw, mówi: - Jak najbardziej - widzę więcej plusów konsultowania założeń do projektów ustaw niż minusów. Bo merytoryczna dyskusja już na samym początku, potem przygotowanie dobrego projektu, może skrócić pracę na konkretnymi rozwiązaniami ujętymi w projekcie.

Proces stanowienia prawa jest ważny dla gospodarki i pracodawców

- Z badań przeprowadzonych przez FPP na grupie 1500 pracodawców wynika, że projektowane zmiany prawa powinny być lepiej opracowywane na etapie ich tworzenia. W ocenie 74 proc. respondentów istnieje wyraźny deficyt w zakresie jakości prawa, które przestaje być zrozumiałe, systemowo spójne, przewidywalne i bezpieczne dla obrotu gospodarczego, a staje się opresyjne i oderwane od realiów rynkowych. Natomiast 53 proc. respondentów oczekuje większego włączenia reprezentatywnych organizacji pracodawców w proces legislacyjny. Potwierdzeniem słuszności wyrażanych opinii był przebieg prac nad projektem zmieniającym ustawę o Państwowej Inspekcji Pracy, która w ostatnich miesiącach wzbudzała wiele emocji nie tylko wśród partnerów społecznych, ale też specjalistów, naukowców, polityków i części przedstawicieli rządu - zauważa prof. Grażyna Spytek-Bandurska, ekspert ds. prawa pracy Federacji Przedsiębiorców Polskich, członek Rady Dialogu Społecznego z ramienia FPP i członek Rady Rynku Pracy.

W jej opinii, konsultowanie założeń do projektów ustaw to dobre rozwiązanie, do którego należałoby powrócić. - Zapewnienie adekwatności przepisów do zamierzonego celu opartego na rzeczywistej diagnozie i trafnie zidentyfikowanych problemach, świadczy o użyteczności prawa i jest warunkiem jego społecznego poszanowania. Obecnie mamy ogrom nowych przepisów, które budzą uzasadnione wątpliwości. Tak dalej być nie może, bo chaotyczne wprowadzanie regulacji utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej. Potrzebna jest pewność i przewidywalność prawa, bo pracodawcy ponoszą ryzyka gospodarcze, osobowe i socjalne, do których muszą się przygotować. Prawo pracy jest tylko wycinkiem prawa, do którego muszą się dostosować. Są też inne przepisy, które muszą uwzględniać i przestrzegać, jak chociażby dotyczące danin publicznych, środowiska czy specyficzne dla konkretnych branż. Jeżeli prawo jest niestabilne i nieprzewidywalne, to rzutuje też na inwestycje. Nikt nie zastanawia się, na ile jesteśmy konkurencyjni w obliczu globalizacji i rozwoju nowoczesnych technologii - zauważa prof. Spytek-Bandurska. I dodaje: - Proces stanowienia prawa jest kluczowy, bo spada zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa.

Zdaniem prof. Spytek-Bandurskiej, tworzenie niejednoznacznych konstrukcji prawnych jedynie pogłębia deficyt zrozumiałości przepisów i narusza spójność całego systemu. Z badań FPP wynika, że 43 proc. pracodawców nie rozumie nowych regulacji, a dla 25 proc. nie są one wystarczająco tłumaczone i nie można przewidzieć ich wpływu na działalność przedsiębiorstw. W ocenie respondentów potrzebne są: rzetelne konsultacje społeczne, precyzyjne wyliczenia kosztów dla sektora prywatnego, odpowiednie vacatio legis oraz obowiązkowe klauzule przeglądowe (OSR ex-post).