Serwis Prawo.pl dotarł do zaleceń, jakie w sprawie pism behawioralnych wystosował 11 grudnia 2023 r. do dyrektorów izb administracji skarbowej Mariusz Gojny, ówczesny podsekretarz stanu i zastępca szefa Krajowej Administracji Skarbowej. I choć wytyczne wysłane zostały przez poprzednią ekipę rządzącą resortem finansów, to – jak poinformowało nas Ministerstwo Finansów - zalecenia te nie zostały odwołane. - Budowanie efektywnej współpracy z podatnikami, zachęcającej do dobrowolnego wywiązywania się z obowiązków podatkowych, pozostaje niezmiennym celem działania KAS. Dotychczas wydane zalecenia, procedury i zarządzenia są analizowane i będą oceniane z punktu widzenia aktualnych zadań stawianych KAS – przekazało nam biuro prasowe MF.

- Sam eufemizm „behawioralne” jest dość osobliwy, przywodzi na myśl orwellowskie „Ministerstwo Miłości”. Bodźce behawioralne są jak wiadomo stosowane np. w tresurze. Pytanie, w jakim kierunku ma podążać owa tresura podatnika. Zapewne w kierunku zwiększenia wpływów podatkowych przy zminimalizowaniu wysiłku w kierunku ich pozyskania, poprzez wzbudzanie stresu po stronie podatnika – mówi serwisowi Prawo.pl dr hab. Stefan Płażek, adiunkt na Uniwersytecie Jagiellońskim.

Czytaj również: Wątpliwi asesorzy w resorcie finansów>>

 

Co to są pisma behawioralne?

- Zadaniem Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o KAS,  jest zapewnienie obsługi i wsparcia podatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych. Pisma behawioralne są formą takiego wsparcia. Korespondencja ta ma na celu zachęcić podatników do dobrowolnego wywiązywania się z obowiązków podatkowych – zapewnia ministerstwo w odpowiedzi na pytania Prawo.pl. Według MF, pisma behawioralne mają wyłącznie charakter informacyjny, nie zobowiązują podatników do żadnych działań. Organ podatkowy informuje podatnika, że zauważył zdarzenie, które budzi wątpliwości. Podatnik dzięki temu może zweryfikować, czy prawidłowo i terminowo wypełnia obowiązki podatkowe. Ten rodzaj kontaktu z podatnikiem nie godzi w żadne jego prawa, gdyż pisma te nie generują negatywnych konsekwencji dla podatników.

Jak twierdzi MF, pisma behawioralne zwracają uwagę na możliwe nieprawidłowości podatkowe, a jednocześnie wskazują, jak powinien wyglądać prawidłowy i oczekiwany sposób postępowania. Mają zatem zachęcić podatnika, żeby zastanowił się, czy opisane w piśmie zdarzenia mogą dotyczyć jego sytuacji. Podatnik dowie się, jak może skorygować ewentualne nieprawidłowości - i dzięki temu zapobiec przewidzianym prawem, sformalizowanym działaniom organu podatkowego.

Tyle wyjaśnienia ministerstwa. A jak wygląda rzeczywistość?

Ministerialne wytyczne to w sumie kilkanaście stron. W tym pięć załączników, którymi są wzory pism, jakie powinni wysyłać do podatników naczelnicy urzędów skarbowych. Według tej instrukcji, organy mają wysyłać pisma behawioralne, gdy:

  • mają wątpliwości, czy podatnicy poprawnie wykonują obowiązki podatkowe, ale nie mają na to dowodów;
  • pozyskały informacje, które nie spełniają przesłanek do wszczęcia na ich podstawie kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego;
  • podjęły czynności sprawdzające wobec podatnika, ale go o tym nie zawiadomiły (czytaj też w LEX: Czynności sprawdzające >);
  • nie znalazły uzasadnienia, aby podjąć czynności sprawdzające z udziałem podatnika, bo uznały, że może to być nieekonomiczne.

Ale uwaga – nie jest to katalog zamknięty przypadków, w których pismo może zostać wysłane. Wiadomo natomiast, że taki list może zostać wysłany w szczególności w zakresie: prowadzenia niezgłoszonej do opodatkowania działalności gospodarczej lub nierozliczenia przychodów z działalności nierejestrowanej, zbyt niskiej rentowności prowadzonej działalności, braku przeglądu kasy rejestrującej (zobacz też procedurę: Zmiana miejsca używania kasy rejestrującej >), nierozliczania przychodów z najmu, nabycia rzeczy i praw majątkowych w drodze dziedziczenia, w tym uzyskania zwolnienia od podatku od spadków i darowizn, nieprawidłowego wypełniania obowiązków płatnika, utraty zwolnienia VAT czy np. naruszenia obowiązku wpłacania zaliczek na podatek dochodowy.

- Załączone przykłady pism behawioralnych mają charakter wyłącznie poglądowy, mają na celu zaproponować zalecany sposób formułowania treści tych pism. Pisma behawioralne, które Państwo zredagują i wyślą, mogą dotyczyć innych kwestii podatkowych, niż wynikające z załączonych przykładów – zaleca MF.

Przykładowo podatnik, który wynajmuje mieszkanie (lokal) może dostać pismo, w którym naczelnik US napisze m.in.: - Jeśli osiąga Pan przychód z tytułu najmu, prosimy, by sprawdził Pan, czy prawidłowo rozlicza podatki i czy płaci je Pan w terminie. Nie mamy danych, które by wskazywały, że rozliczył Pan podatki należne z tytułu najmu. Prosimy, by złożył Pan deklaracje podatkowe (zeznania) lub ich korekty w zakresie najmu oraz zapłacił należne z tego tytułu podatki.

Z kolei przedsiębiorca, którego działalność gospodarcza ma niską rentowność otrzyma zapewnienie, że organowi zależy na tym, żeby rzetelnie i terminowo wywiązywał się z obowiązków podatkowych. A na koniec przeczyta: - Może Pan samodzielne zweryfikować rozliczenia podatkowe oraz uniknąć procedur podatkowych: kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego, w toku których nie będzie możliwe złożenie lub skorygowanie deklaracji podatkowych (zeznań).

Pisma te, niezależnie od tego, czego dotyczą i do kogo są adresowane, kończą się w ten sam sposób: - Będziemy monitorowali, jak zareagował Pan na to pismo. Jeżeli ma Pan pytania, zachęcam do kontaktu z osobą, której dane znajdzie Pan w polu "Kontakt".

Czytaj też w LEX: E-Urząd Skarbowy - podstawowe narzędzie do kontaktu z organami KAS >

 

Ordynacja podatkowa. Komentarz

Stefan Babiarz, Bogusław Dauter

Sprawdź  

Uznaniowe działanie, bez podstawy prawnej

-  Niepokoi wyjaśnienie, iż katalog załączonych wzorów ma charakter otwarty, a zatem można stosować ową behawioralną korespondencję w dowolnej sprawie. Niepokoi fakt, iż dla jej wszczęcia nie muszą istnieć konkretne podstawy faktyczne - zauważa dr hab. Stefan Płażek. Jak podkreśla, nie uspokaja zapewnienie, iż adresatów nie należy wybierać losowo. Skoro bowiem podstawą jest jakieś nieokreślone bliżej „przeczucie” organu skarbowego, to jest to nadal odmiana działania uznaniowego, inaczej właśnie losowego. - Nie zaprząta uwagi twórców fakt, iż w znacznym rozmiarze korespondencja będzie wywoływała stres i dodatkowe a niepotrzebne działania oraz wydatki często zupełnie niewinnych podatników. Tworzy się zupełnie nieznaną w prawie nową procedurę („Będziemy monitorowali Pańską reakcję” - jak?). Pisma zawierają też kłamliwą sugestię, że poprzez pozytywną reakcję na pismo uniknie się postępowania podatkowego, kontrolnego, czy np. odsetek lub ustawowych kar – zauważa dr hab. Stefan Płażek. I dodaje: - Pisma w większości imputują adresatom potencjalną odpowiedzialność za bliżej nieokreślone przewiny, które trzeba by więc często po omacku weryfikować. O wiele lepszy byłby kontakt z podatnikiem ze wskazaniem konkretnych już wątpliwości. To jednak wymagało by wstępnego nakładu pracy aparatu skarbowego, na co najwidoczniej nie ma on zbytniej ochoty.

Przemysław Hinc, doradca podatkowy i członek zarządu w kancelarii PJH Doradztwo Gospodarcze, nie ma wątpliwości, że pismo behawioralne nie jest zwykłą korespondencją prowadzoną prywatnie, lecz jest urzędowym pismem kierowanym przez organ do podatnika, podlegającym wszystkim rygorom oficjalnej korespondencji w sprawach podatkowych, o czym zdaje się nie pamiętać zastępca szefa Krajowej Administracji Skarbowej. - Nieformalny język pism behawioralnych jest dla organów podatkowych wygodny, bo omijają w ten sposób wymogi stawiane urzędowej korespondencji. Wydawałoby się, że jest to jedynie zabieg mający na celu odformalizowanie żargonu urzędniczego i uczynienie korespondencji otrzymywanej przez podatników bardziej zrozumiałą. Okazuje się jednak, że sprawa ma drugie dno, bo wykorzystując koncept leżący u zarania tworzenia pism behawioralnych urzędnicy podatkowi omijają nie tylko proceduralne zasady korespondencji z podatnikami, które mogą być podejmowane w postępowaniach przez nich prowadzonych, ale też podejmują swoje czynności bez podstawy prawnej, na co wprost wskazuje już w pierwszym zdaniu „zaleceń” zastępca szefa KAS – mówi Przemysław Hinc. Jak twierdzi, nie jest tak, że organy podatkowe nie mogą podejmować czynności zmierzających do wyjaśnienia wątpliwości co do wykonania obowiązku podatkowego przez podatnika. - Przepisy ordynacji podatkowej, co do zasady w rozdziałach IV postępowanie podatkowe, V czynności sprawdzające i VI kontrola podatkowa, wskazują wyraźnie, w jakich sytuacjach, które postępowanie powinien podjąć organ działający w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Sprzeciwić się trzeba jednak każdemu zachowaniu, gdy działaniom organu podatkowego nie będzie towarzyszyło oparcie w obowiązujących przepisach, skutkiem czego prawa podatnika mogą zostać naruszone, a tak jest w każdym przypadku, gdy stanie się on adresatem „pisma behawioralnego” – podkreśla.

Zobacz procedurę: Dokumentowanie czynności sprawdzających >

Zdaniem Przemysława Hinca z zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji, powtórzonej w art. 120 ordynacji podatkowej, wypływa wyraźne wskazanie dla każdego organu państwa, iż może on działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Obowiązek zapłaty podatku i dyrektywy go konstytuujące wynikają zaś z art. 84 i art. 217 ustawy zasadniczej. Zasady te odczytywane łącznie wyraźnie wytyczają granice działania dla organów państwa, zwłaszcza w tych obszarach, których dotyczy prawo daninowe i karne. - Z ww. art. 7 a contrario wynika zakaz podejmowania przez organy państwa, w tym też podatkowe, czynności, bez możliwości wskazania podstawy prawnej, z której wypływałoby uprawnienie organu dla jej podjęcia. Wynika z tego wprost, że czynność podjęta bez podstawy prawnej jest nieważna i w konsekwencji może i powinna też rodzić skutek w postaci nieważności zarówno prowadzonego w ten sposób postępowania, jak i wydanego w jego rezultacie rozstrzygnięcia – tłumaczy Hinc. I wyjaśnia, że w przypadku pism behawioralnych nie tylko brak jest jednak wskazania podstawy procesowej, ale też brak podstawy materialnoprawnej, a sama jego forma i intencje przyświecające takiej formie kontaktu z podatnikiem wyraźnie wskazują na podejmowanie działań nie mieszczących się w katalogu dopuszczalnych przez prawo podatkowe relacji między organem podatkowym a podatnikiem.

 

Sprawdź również książkę: Ordynacja podatkowa. Komentarz >>


Zalecenia do wycofania

W opinii dra Ireneusza Nowaka z Katedry Prawa Podatkowego WPiA UŁ, szef KAS powinien wycofać się z „decyzji” swojego poprzednika odnośnie pism/listów behawioralnych. W przeciwnym razie, dojdzie do zaprzepaszczenia postulatów nowej polityki resortu finansów, czyli dążenia do poprawy relacji pomiędzy podatnikami i organami podatkowymi oraz podnoszenia poziomu wiedzy społeczeństwa w obszarze podatków i prawa podatkowego poprzez prowadzenie działań edukacyjnych i informacyjnych.

- Co więcej, będzie to także sprzeczne z szeroko promowaną od kilku lat przez MF/KAS ideą wielu programów, np.: Klient w Centrum Uwagi, Urząd Skarbowy Przyjazny Przedsiębiorcy, Program Współdziałania, w których wybrzmiewa m.in. dialog, zaufanie, transparentność, zrozumienie, pewność, partnerstwo etc. – przekonuje dr Nowak.

Po pierwsze, mając w pamięci art. 7 Konstytucji RP, trzeba bardzo wyraźnie podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem oraz doktryną, jedną ze składowych zasad demokratycznego państwa prawnego jest zasada zaufania obywatela do państwa, wyrażająca się również w możności oczekiwania przez obywatela (podatnika), aby organy państwa prawidłowo stosowały obowiązujące przepisy prawa. - Oznacza to, parafrazując wypowiedź prof. Andrzeja Gomułowicza, że tak jak fałszywe złoto nigdy nie będzie złotem, tak samo pisma/listy behawioralne, nigdy nie będą miały waloru i godności prawa – mówi wprost dr Nowak.   

Po drugie, praktyka wysyłania pism/listów behawiorach jest naganna, ponieważ nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania organów administracji publicznej. Tym samym, podatnik nie może domniemywać ewentualnych/potencjalnych działań ze strony organów podatkowych. - Nie można zatem zaakceptować sytuacji, w której w celu zapewnienia szczelności/uszczelniania systemu podatkowego organy podatkowe bez podstawy prawnej wysyłają pisma/listy behawioralne i dokonują, strategii określonej przez prof. Bogumiła Brzezińskiego jako „oklepywanie podatnika” -  podkreśla dr Nowak.

Po trzecie, wysyłanie przez organy podatkowe pism/listów behawioralnych do podatników należy traktować jako działania „pozorowane”, a do tego wprowadzające ich jednocześnie w błąd, ponieważ rzeczonej „formuły działania” nie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy, w przypadku wysyłanych pism/listów behawioralnych mamy do czynienia ze zjawiskiem opresyjnego nadużycia prawa podatkowego przez organy administracji podatkowej.

Sprawdź w LEX: Kalendarz najważniejszych zmian w podatkach w 2024 r. >

Po czwarte, wysyłanie nieformalnych pism/listów z elementami „ekonomii behawioralnej” jest działaniem „nieprzystającym” do profesjonalnej administracji podatkowej/skarbowej, o której tak dużo można zawsze usłyszeć od kierownictwa MF i KAS przy różnego rodzaju uroczystościach np. lokalnych i centralnych obchodach święta KAS. - Innymi słowy, jeżeli występują względem danego podatnika przesłanki do prowadzenia czynności sprawdzających, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej lub postępowania podatkowego, to organy podatkowe powinny i są do tego zobligowane przepisami prawa podatkowego, aby wszczynać wskazane procedury, a nie stosować „niezidentyfikowane” prawnie formuły, które nota bene na pewno nie mają informacyjnego, edukacyjnego, ani też efektywnego charakteru współpracy – zaznacza.

Po piąte, w przypadku dalszego wysyłania przez organy KAS do podatników pism/listów behawioralnych zasadna po raz kolejny stanie się konstatacja prof. Bogumiła Brzezińskiego, zgodnie z którą „niska kultura administrowania podatkami to cecha charakterystyczna polskiego systemu podatkowego, a tzw. procesy stosowania prawa przez administrację podatkową, która, gdyby nie sądy administracyjne, dawno wyprowadziłaby polski system podatkowy na stepy Azji Środkowej.”

MF deklaruje, że nie gromadzi informacji na temat liczby pism behawioralnych wysłanych do podatników. - Nie nałożyliśmy na urzędy obowiązków sprawozdawczych w zakresie raportowania takich informacji do MF - twierdzi ministerstwo wbrew zaleceniom z wytycznych.

Opinia Przemysława Hinca na temat pism behawioralnych jutro.

Czytaj też w LEX: Koniec z papierowymi wnioskami o wiążące informacje > 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.