Elastyczne modele kontraktowania w zamówieniach podprogowych – propozycje rozwiązań

Dotychczasowa analiza wykazała, że sztywne modele umowne stosowane w zamówieniach podprogowych nie odpowiadają specyfice rynku FMCG, który charakteryzuje się wysoką zmiennością cen, krótkimi cyklami promocyjnymi oraz dynamicznymi warunkami handlowymi. Jednocześnie regulaminy wewnętrzne jednostek sektora finansów publicznych oraz praktyka kontrolna utrwalają modele kontraktowe oparte na stałej cenie jednostkowej, co ogranicza możliwość reagowania na zmiany rynkowe - pisze dr Beata Potemska.

Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie praktycznych modeli kontraktowania, które mogą zostać wdrożone w zamówieniach podprogowych, z zachowaniem zgodności z zasadami gospodarowania środkami publicznymi, w szczególności wynikającymi z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Proponowane rozwiązania stanowią odpowiedź na zidentyfikowane wcześniej bariery systemowe.

Czytaj pierwszy artykuł z serii: https://www.prawo.pl/podatki/dlaczego-sztywne-umowy-w-zamowieniach-podprogowych-sa-nieskuteczne,1546292.html

Model ceny maksymalnej (price cap) jako podstawowy mechanizm elastyczności

Model ceny maksymalnej polega na określeniu w umowie górnego pułapu ceny jednostkowej, przy jednoczesnym dopuszczeniu stosowania przez wykonawcę cen niższych, wynikających z bieżących warunków rynkowych lub promocji handlowych. Jest to rozwiązanie szczególnie użyteczne w przypadku produktów o dużej zmienności cenowej.

Model ten umożliwia:

•      zabezpieczenie interesu jednostki poprzez ustalenie maksymalnego poziomu wydatku,
•      korzystanie z obniżek cen i promocji bez konieczności zmiany umowy,
•     zachowanie przejrzystości i prostoty rozliczeń.

Z punktu widzenia kontroli zarządczej kluczowe jest precyzyjne opisanie sposobu ustalania ceny jednostkowej oraz dokumentowanie cen faktycznie stosowanych przez wykonawcę.

Model cen dynamicznych (cennik dnia dostawy)

Model cen dynamicznych zakłada, że cena jednostkowa nie jest ustalana na etapie zawarcia umowy, lecz wynika z aktualnego cennika obowiązującego w dniu dostawy. Rozwiązanie to odzwierciedla rzeczywiste warunki rynkowe i eliminuje ryzyko długoterminowego „zamrożenia” cen.

Zalety modelu:

• pełna zgodność z bieżącą sytuacją rynkową,
• możliwość korzystania z promocji i obniżek,
• brak konieczności renegocjacji umowy.

Warunkiem bezpiecznego stosowania jest wprowadzenie jasnych zasad dokumentowania cen, takich jak wydruki cenników, potwierdzenia ofertowe, czy historia cen w systemach wykonawcy. Zapewnia to audytowalność i zgodność z wymogami kontroli.

Zakupy interwencyjne w przypadku istotnych różnic cenowych

W odniesieniu do produktów o szczególnie wysokiej zmienności cenowej zasadne jest dopuszczenie zakupów poza umową, jeżeli cena rynkowa jest istotnie niższa od ceny kontraktowej. Mechanizm ten pozwala na wykorzystanie wyjątkowo korzystnych warunków rynkowych, przy jednoczesnym zachowaniu kontroli nad zasadnością decyzji.

Bezpieczne stosowanie wymaga:

•  określenia progu istotności różnicy cenowej,
• udokumentowania porównania cen rynkowych,
• sporządzenia krótkiej notatki uzasadniającej odstępstwo.

Mechanizm ten wprowadza elastyczność, nie naruszając zasad gospodarności, ani kontroli zarządczej.

Umowy krótkoterminowe i segmentacja zakupów

Alternatywą dla rocznych umów jest skrócenie okresu obowiązywania kontraktów, szczególnie w odniesieniu do produktów FMCG. Zamiast jednego rocznego kontraktu możliwe jest stosowanie:

•  umów kwartalnych,
• umów miesięcznych,
•  powtarzalnych zamówień cząstkowych.

Dodatkowo segmentacja zakupów według kategorii produktów pozwala na lepsze dopasowanie modelu kontraktowego do specyfiki cenowej poszczególnych grup asortymentowych. Rozwiązanie to zwiększa elastyczność i ogranicza ryzyko długotrwałego utrwalenia niekorzystnych cen.

Model koszykowy i indeksowy

Model koszykowy stanowi rozwiązanie pośrednie pomiędzy stałą ceną a pełną elastycznością. Polega na:

•  określeniu zestawu produktów referencyjnych,
• okresowej aktualizacji cen na podstawie ustalonego mechanizmu (np. średnia rynkowa, koszyk odniesienia),
• rozliczaniu dostaw według indeksowanych cen jednostkowych.

Model ten zapewnia równowagę pomiędzy stabilnością umowy a dostosowaniem do zmian rynkowych. Jest szczególnie przydatny w przypadku kategorii produktów o umiarkowanej zmienności cenowej.

Warunki wdrożenia modeli elastycznych

Wdrożenie elastycznych modeli kontraktowania wymaga spełnienia określonych warunków organizacyjnych i kontrolnych, w szczególności:

•  precyzyjnego opisania mechanizmów ustalania cen w dokumentacji zamówienia,
•  zapewnienia pełnej audytowalności cen stosowanych w rozliczeniach,
•  dostosowania regulaminów wewnętrznych jednostek,
•  akceptacji ze strony osób odpowiedzialnych za kontrolę zarządczą i finanse.

Kluczowe znaczenie ma również zmiana podejścia kontrolnego – z oceny wyłącznie formalnej na ocenę uwzględniającą efektywność ekonomiczną w całym okresie realizacji zamówienia. Modele elastyczne nie stanowią odstępstwa od zasad gospodarności; przeciwnie – umożliwiają ich realną realizację w warunkach rynku o wysokiej zmienności cen.

Paradoks zakupów rynkowych – ryzyko „dzielenia zamówienia” a realna oszczędność

W praktyce funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych pojawia się szczególnie trudny problem, który nie wynika z konstrukcji umów, lecz z logiki systemu kontroli. Dotyczy on sytuacji, w której jednostka posiada ważną umowę z producentem lub dystrybutorem określonego asortymentu (np. produktów mlecznych), jednak ceny rynkowe dostępne w pobliskich sieciach handlowych są okresowo znacząco niższe — często nawet kilkukrotnie.

Przykładowo, masło objęte umową z producentem może kosztować 5 zł za sztukę, podczas gdy w lokalnym markecie, w ramach promocji, dostępne jest za 1 zł. Co więcej, zakup w markecie nie generuje dodatkowych kosztów logistycznych, ponieważ jednostka i tak realizuje regularne zakupy bieżące, a koszt paliwa jest marginalny lub nie występuje wcale.

Z ekonomicznego punktu widzenia racjonalne byłoby dokonanie zakupu w markecie, jednak w praktyce jednostki obawiają się takiego działania z uwagi na ryzyko postawienia zarzutu:

• dzielenia zamówienia,
•  obejścia umowy,
• naruszenia zasady konkurencyjności,
• braku realizacji umowy podstawowej.

W efekcie jednostki często rezygnują z realnych oszczędności, aby uniknąć potencjalnych konsekwencji kontrolnych. Powstaje więc paradoks: Zakup tańszy może zostać uznany za nieprawidłowy, a zakup droższy — za prawidłowy.

Problem ten wynika z faktu, że obowiązujące regulaminy i praktyka kontrolna nie przewidują mechanizmu pozwalającego na bezpieczne odstąpienie od umowy w sytuacji, gdy cena rynkowa jest istotnie niższa od ceny kontraktowej. Brak takiego mechanizmu powoduje, że jednostki są zmuszone do realizacji dostaw po cenach wyższych, mimo że rynek oferuje rozwiązania bardziej ekonomiczne.

Dlatego wprowadzenie zakupów interwencyjnych, opisanych w niniejszym artykule, stanowi nie tylko narzędzie elastyczności, ale również sposób na:

•  uniknięcie zarzutu dzielenia zamówienia,
•  udokumentowanie racjonalności ekonomicznej,
• pogodzenie obowiązku realizacji umowy z zasadą gospodarności,
•  umożliwienie reagowania na wyjątkowo korzystne warunki rynkowe.

Mechanizm zakupów interwencyjnych jest więc odpowiedzią na realny problem jednostek — pozwala na korzystanie z promocji rynkowych bez ryzyka naruszenia procedur, pod warunkiem spełnienia wymogów dokumentacyjnych i progów istotności.

Elastyczne modele kontraktowania w zamówieniach podprogowych stanowią odpowiedź na ograniczenia wynikające ze stosowania sztywnych umów w warunkach rynku FMCG. Zaproponowane rozwiązania – w szczególności model ceny maksymalnej, ceny dynamiczne oraz zakupy interwencyjne – umożliwiają dostosowanie procesu zakupowego do zmienności rynku, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów kontroli zarządczej i zasad gospodarowania środkami publicznymi.

Ich wdrożenie wymaga jednak nie tylko zmian w regulaminach wewnętrznych, lecz także zmiany podejścia do oceny prawidłowości wydatków publicznych, w kierunku większego uwzględnienia efektywności ekonomicznej w czasie realizacji zamówienia. Modele elastyczne stanowią zatem naturalny kierunek rozwoju systemu zakupowego w jednostkach sektora finansów publicznych.

Ryzyka i rekomendacje dla zamówień FMCG w JST

Ryzyko / skutek	Rekomendacja
Sztywne ceny jednostkowe prowadzą do przepłacania	Wprowadzić model ceny maksymalnej (price cap)
Oderwanie ceny kontraktowej od cen rynkowych	Stosować ceny dynamiczne (cennik dnia dostawy)
Brak elastyczności umów w warunkach zmienności cen FMCG	Dopuścić zakupy interwencyjne przy istotnych różnicach cenowych
Roczne umowy utrwalają niekorzystne ceny	Skrócić okres obowiązywania umów (miesięczne/kwartalne)
Różna dynamika cen w różnych grupach produktów	Segmentować zakupy według kategorii produktów
Brak aktualizacji cen w trakcie trwania umowy	Wprowadzić model koszykowy / indeksowy
Regulaminy utrwalają sztywne modele kontraktowe	Zaktualizować regulamin zamówień podprogowych Wprowadzić procedurę reagowania na zmiany cen
Kontrola ocenia formalność, nie efektywność ekonomiczną	Zmienić podejście kontrolne na ocenę efektywności w czasie trwania umowy
Brak narzędzi do porównywania cen i monitorowania rynku	Zapewnić pełną audytowalność cen stosowanych w rozliczeniach

Wdrożenie elastycznych modeli zakupowych to najprostszy sposób na realne oszczędności w budżecie JST, bez ograniczania usług publicznych i bez zwiększania obciążeń pracowników.

To decyzja, która: obniża koszty, zmniejsza ryzyka, zwiększa efektywność, wzmacnia kontrolę zarządczą, poprawia wizerunek JST jako gospodarnego zarządcy.

Autor: Beata Potemska, doktor nauk ekonomicznych w zakresie zarządzania, absolwentka Wydziału Prawa i Administracji UŁ oraz studiów podyplomowych z audytu wewnętrznego. Posiada wieloletnie doświadczenie w administracji samorządowej, w tym na stanowiskach kierowniczych i zarządczych. Autorka publikacji naukowych dotyczących zarządzania i kontroli w jednostkach samorządu terytorialnego.