W urzędach państwowych (w służbie cywilnej) praktykowane jest wygaszanie stosunków pracy. Wszystko odbywa się ex lege, a zwalniani pracownicy nie otrzymują propozycji pracy w nowym, przeorganizowanym urzędzie. Co gorsza, na skutek kolizji kodeksu pracy i konkretnej ustawy, pracę tracą osoby, które na gruncie prawa pracy są chronione, bo są np. w wieku przedemerytalnym.
- Scenariusz postępowania rządzących jest podobny i sprowadza się do reformy jakiejś instytucji, przez co na przysłowiowym kołku jest zawieszane prawo pracy łącznie z prawem do sądu i Konstytucją RP. Dlatego uważam, że jest to przede wszystkim naruszenie prawa. W ten sposób robi się porządki po uważaniu, zwalniając część urzędników czy pracowników, a część przesuwając na inne stanowiska, przez co ci przesuwani i tak w duchu dziękują, że nie zostali zwolnieni – mówi dr hab. Stefan Płażek, adiunkt na Uniwersytecie Jagiellońskim. Jak twierdzi, to jest gwałt na prawie pracy i na służbie cywilnej. – Gwałt na służbie cywilnej, bo ludzie powinni swoją karierę budować i awansować dzięki swoim osobistym talentom i pracowitości. Tymczasem taka reforma powoduje, że osoby tracą prawo do tego, co im przyrzeczono. A mianowicie, że jeśli będą dobrze pracować, będą się starać i będą dobrymi funkcjonariuszami służby cywilnej, to będą awansowani. A tu nagle okazuje się, że nic nie jest ważne - podkreśla dr hab. Stefan Płażek. I dodaje: - Niestety ustawowa ingerencja w naturalny porządek kadrowy jest zawsze zła i służy złym celom, a intencje bywają inne niż oficjalnie deklarowane.
Czytaj również: Będzie kolejna deubekizacja administracji publicznej. Zmiana ustawy o służbie cywilnej opublikowana
Szkodliwa praktyka
Przykładem reformy, na której Najwyższa Izba Kontroli oraz eksperci m.in. od prawa pracy nie zostawili suchej nitki, była reforma administracji skarbowej i utworzenie KAS, czyli Krajowej Administracji Skarbowej. Według NIK, tryb wygaszenia stosunku pracy/służby oraz przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy nie wymagał wprost pisemnego uzasadnienia decyzji, a w przypadku braku propozycji – co do zasady – także pisemnego informowania zainteresowanych. Poważne zastrzeżenia budził również brak ustawowego określenia możliwości zaskarżenia tych decyzji/czynności.
- W związku z reformą administracji skarbowej zastosowano praktykowaną, wielokrotnie stosowaną od roku 1990 metodę wygaszania stosunków zatrudnienia, pomimo iż metoda ta była od dawna krytykowana, konfliktogenna i budziła poważne wątpliwości prawne, natury prawa międzynarodowego, natury konstytucyjnej i natury prawa powszechnego. Poza tym metoda ta budziła i budzi wątpliwości natury etycznej i społecznej. Uważano, że wielokrotnie prowadziła do niesprawiedliwego pozbawienia zatrudnienia, z bliżej nieokreślonych przyczyn merytorycznych i była nadużywana do przeprowadzania czystek personalnych o podłożu niechęci osobistej i pozbywania się osób niewygodnych przełożonym oraz osób nieposiadających odpowiednich układów towarzyskich czy politycznych – napisał dr Mariusz Piotrowski, radca prawny, w ekspertyzie prawnej zatytułowanej „Ocena przeprowadzonej reformy związanej z utworzeniem krajowej administracji skarbowej w świetle zasad tworzenia prawa i ochrony praw pracowniczych”, opracowanej na zlecenie Najwyższej Izby Kontroli. Ekspertyza była załącznikiem wystąpienia pokontrolnego NIK.
Wygaszanie stosunków pracy na podstawie ustawy
Wygaszanie stosunków pracy odbywa się na podstawie ustawy. Pretekstem jest reorganizacja urzędu. Tak było np. w 2017 r., gdy 1 września powstał Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) z połączenia Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) oraz Agencji Rynku Rolnego (ARR), co zresztą sygnalizowali Rzecznikowi Praw Obywatelskich zaniepokojeni pracownicy obu tych instytucji. Nowy ośrodek przejął wszystkie zadania dotychczas realizowane przez ANR i część zadań ARR. KOWR powstał na mocy ustawy z 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa i ustawy z 10 lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa.
W związku z reformą administracji skarbowej – jak podaje dr Mariusz Piotrowski - uchwalono ustawę z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej i ustawę z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ale i zmieniono 155 ustaw i cztery uchylono ustawy regulujące do tej pory funkcjonowanie administracji skarbowej.
- Mamy klasyczny przykład większości parlamentarnej, która uznaje, że najlepiej rządzić ustawami i te ustawy są uchwalane w zależności od bieżących potrzeb. Zazwyczaj uchwalane są jako projekty poselskie, po to, żeby nie było konsultacji, nie było analiz, oceny skutków, a najlepiej to dodać wrzutką do ustawy o ochronie przyrody – mówi serwisowi Prawo.pl prof. dr hab. Marek Chmaj, radca prawny, konstytucjonalista, wykładowca na SWPS.
Jednak zdaniem dr Mariusza Piotrowskiego nie było potrzeby przeprowadzania takiej reformy administracji skarbowej po to, aby móc przenieść część funkcjonariuszy celnych do struktur urzędniczych i odwrotnie. Takie możliwości bowiem istniały na gruncie ustaw uchylonych w związku z utworzeniem KAS. Na przykład art. 98 ustawy o Służbie Celnej przewidywał możliwość przeniesienia funkcjonariusza ze Służby Celnej do służby cywilnej, a art. 99 tej ustawy mówił o sytuacji odwrotnej. Nie było potrzeby przeprowadzania takiej reformy administracji skarbowej po to, by usunąć ze służby funkcjonariuszy nieudolnych i nieuczciwych. Takie możliwości dawała ustawa o Służbie Celnej (art. 104 i 105) i to nie metodą „wygaszania" stosunku służbowego. Można też było skorzystać z systemu ocen i opinii okresowych.
- Każda ekipa miewa co jakiś czas dosyć radykalne pomysły, jeśli jednak chodzi o wygaszanie stosunków pracy, to, po pierwsze, stosunek pracy podlega ochronie konstytucyjnej, a po drugie, jest to kwestia budowania zaufania społecznego. Państwo powinno być kreatorem tego zaufania – mówi z kolei Krzysztof Madej, były wiceprezes Stowarzyszenia Absolwentów KSAP. I dodaje: - Wszelkie nadzwyczajne tryby odbierają to zaufanie ludzi, którzy zdecydowali się służyć państwu. To jest zły przykład.
Sprawdź również książkę: System Prawa Pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne >>
Hurtowe prawo w sprawach indywidualnych
- Tak być nie powinno – mówi serwisowi Prawo.pl prof. Hubert Izdebski, prawnik, ekspert w dziedzinie samorządu terytorialnego i administracji publicznej. Jak twierdzi, problem sprowadza się do tego, czy ustawodawca może w ogóle tak robić, bo w ten sposób wykraczamy poza prawo pracy, a w przypadku administracji publicznej – poza prawo pracy i prawo urzędniczo-administracyjne. – W tym przypadku występuje takie tworzenie prawa, które ex lege znajduje hurtowe zastosowanie w indywidualnych sprawach, podczas gdy indywidualne sprawy powinny być rozstrzygane w drodze indywidualnych aktów stosowania prawa w pierwszej kolejności przez pracodawców. Pytanie więc, czy ustawodawca może wydawać takie hurtowe akty zastępujące indywidualne akty stosowania prawa. I właśnie choćby z tego powodu można mieć wątpliwości co do sposobu zwalniania pracowników w administracji publicznej – podkreśla prof. Hubert Izdebski.
Zdaniem prof. Izdebskiego nie może być tak, aby osoby zwalniane z mocy tworzonego prawa nie miały drogi odwoławczej. – Odpowiedzialność władzy publicznej jest, ale najpierw ktoś musi stwierdzić bezprawność działania władzy. Gdyby normalnie funkcjonował Trybunał Konstytucyjny, to jego orzeczenie rozwiązałoby problem konstytucyjności tworzonego prawa, a tak mamy zdekoncentrowaną kontrolę konstytucyjną. Każdy sąd może orzec o niekonstytucyjności zastosowanego w indywidualnej sprawie prawa, ale nie musi. Mogą też być różne rozstrzygnięcia na różnych etapach postępowania. Droga sądowa istnieje, bo nie może nie istnieć, ale wyroki w tych samych sprawach mogą być różne – mówi prof. Hubert Izdebski. I dodaje: - To, co robi ustawodawca, to więcej niż dyskryminacja, bowiem jest to pozbawienie uznanych wcześniej praw. Pytanie więc, na ile ustawodawca może ze swojej woli pozbawiać ludzi uprawnień, które przyznał im wcześniej i do których prawo oni nabyli. Zwłaszcza, że istnieje zasada praw nabytych, która jest wywodzona z art. 2 Konstytucji.
Czytaj również: Obywatele skarżą się na wygaszanie stosunków pracy w urzędach państwowych i służbie cywilnej po zmianie prawa
Jak naprawić indywidualne krzywdy?
- Te krzywdy wbrew pozorom są indywidualne. Jeżeli ktoś z tym nic nie zrobi, to nic nie będzie z tego miał. O ile jednym aktem prawnym można było zrobić dużo złego, tak jednym aktem prawnym nie da się naprawić wyrządzonych krzywd. Można co najwyżej – i jak najszybciej powinno się - ułatwić ścieżkę dochodzenia swoich praw obywatelom – tłumaczy prof. Izdebski.
Dr hab. Stefan Płażek twierdzi, że wbrew woli ustawodawcy, zwalniani w ten sposób pracownicy mogą pójść do sądów powszechnych. – Znajdzie się przepis i znajdzie się ochrona. Wiem, co mówię, bo jako adwokat uratowałem wielu urzędników skarbowych i funkcjonariuszy celnych – zaznacza. I wskazuje, że zarówno w sprawach pracowników jak i funkcjonariuszy przesądzone zostało, że właściwym jest powszechny sąd pracy.
Innego zdania jest prof. Marek Chmaj. - W sądzie wiele się nie wywalczy, bo sądy dramatycznie trzymają się ustaw, nie zważając na gwarancje konstytucyjne. I na podstawie samych gwarancji konstytucyjnych sądy raczej nie przyznają nikomu racji. Ustawodawca musi przewidzieć kwestie tych pracowników, którzy zostali zwolnieni na podstawie ustaw, czyli odgórnie - mówi prof. Chmaj. Jego zdaniem w przyszłości ustawodawca może zrobić wiele ciekawych rzeczy, też odwrócić te niekorzystne dla pracowników zdarzenia, działania, które miały miejsce. Choć – jak zauważa - takie proste odwrócenie będzie bardzo trudne legislacyjnie. Można jednak przewidzieć jakąś szybką ścieżkę weryfikacji.
Koszty będą duże?
W informacji o wynikach kontroli NIK dotyczącej stanu organizacji KAS z 2019 r. izba wskazała, że brak jest kompleksowej wiedzy na temat kosztów przeprowadzonej reformy, w tym dotyczących kosztów procesów sądowych czy kosztów odpraw związanych z nieotrzymaniem propozycji pracy/służby przez pracowników, w związku z likwidacją urzędu, jak też faktycznych kosztów wykwalifikowania funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby. - Zgodnie z danymi otrzymanymi w Ministerstwie Finansów, koszty organizacji KAS poniesione przez jednostki organizacyjne wchodzące w struktury KAS w latach 2016–2018 (I półrocze) wyniosły łącznie 70,3 mln zł, z czego 90,9 proc. stanowiły wydatki osobowe (tj. 64 mln zł), w ramach których poniesiono głównie wydatki na odprawy związane z reorganizacją wypłacone funkcjonariuszom (20,8 mln zł), odprawy wypłacone pracownikom korpusu służby cywilnej i pozostałym (13,6 mln zł), odprawy emerytalne pracowników korpusu służby cywilnej i pozostałych (16,9 mln zł) oraz funkcjonariuszy (3,9 mln zł). Wydatki poniesione na odprawy dla pracowników oraz funkcjonariuszy w wydatkach osobowych związanych z reorganizacją stanowiły 86,5 proc. – czytamy.
A nie są to pełne koszty. Wielu pracowników ciągle jeszcze walczy przed sądami.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
