Z informacji Prawo.pl wynika, że to stała praktyka Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Po kontroli ZUS nie wystawia pracodawcom jako płatnikom składek na ubezpieczenia społeczne jednej zbiorczej decyzji obejmującej wszystkich pracowników, ale decyzję na każdego pracownika z osobna. W efekcie przedsiębiorca dostaje tyle decyzji, ilu ma pracowników: jeśli ma 20. – dostanie 20 decyzji, a jeśli ma 1000. – dostanie tysiąc decyzji.
- Wydawanie decyzji na poszczególnych ubezpieczonych to przede wszystkim wielość postępowań odwoławczych. 20 decyzji to 20 postępowań sądowych, które w istocie dotyczą tego samego. Z punktu widzenia płatnika dobrze, jeśli sąd zdecyduje o łącznym rozpoznaniu spraw. Dzieje się tak jednak wtedy, gdy odwołania trafiają do jednego składu orzekającego. Jeśli w danym wydziale jest wielu sędziów, to szansa na zredukowanie liczby postępowań maleje. Wielość postępowań to znacznie większe zaangażowanie organizacyjne, czasowe i wyższe koszty pełnomocnictw procesowych niż gdyby odnośnie wszystkich ubezpieczonych toczyło się jedno postępowanie odwoławcze - mówi Magdalena Januszewska, radca prawny, specjalizująca się w prawie pracy, ubezpieczeń i zabezpieczenia społecznego.
Czytaj również: ZUS zintensyfikował kontrole wobec płatników składek>>
Sprawdź też: Przebieg kontroli ZUS - PROCEDURA >>>
Ubezpieczony jest stroną
- Podstawą do przyjęcia takiego rozwiązania są przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491, 2052), zgodnie z którymi decyzję wydaje się stronie. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest płatnik składek i ubezpieczony. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 KPA. Zgodnie tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek – przekazał nam Paweł Żebrowski, rzecznik prasowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak zaznaczył, w orzecznictwie wyjaśniono, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w jego wyniku organ wydaje decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby. Stąd przyjęte rozwiązanie w zakresie wydawania decyzji odrębnie dla każdego ubezpieczonego.
Czytaj w LEX: Strona postępowania administracyjnego - oświadczenia woli i wiedzy, podmioty nieposiadające osobowości prawnej >
Dopytywany o to, czy zdarzają się sprawy, w których ZUS wydaje jedną decyzję dla kilku ubezpieczonych u tego samego płatnika, Żebrowski przekazał, że praktyka Zakładu Ubezpieczeń Społecznych polega na wydawaniu decyzji odrębnie dla każdego ubezpieczonego (osoba ubezpieczona jest stroną wyłącznie w swojej indywidualnej sprawie).
Jedna decyzja dla każdego ubezpieczonego czy jedna łączna dla płatnika?
Paweł Korus, radca prawny, partner w kancelarii Sobczyk & Współpracownicy, b. wieloletni sędzia sądu pracy twierdzi, że formalnie ZUS ma rację – każda sprawa jest indywidualna i każdy ubezpieczony (pracownik) jest stroną. - Wydanie decyzji łącznej (która tak naprawdę stanowi nie tyle jedną decyzje ile „łącznie” tyle decyzji ilu ubezpieczonych) miałoby tak naprawdę walor wtedy, gdyby wartość przedmiotu zaskarżenia (dla potrzeb skargi kasacyjnej) była łączną (czyli stanowiła sumę wartości indywidualnych). Tak niestety, według SN nie jest – mówi mec. Korus. I wskazuje na uchwałę składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych (zasada prawna z 12 czerwca 2014 r. II UZP 1/14), w której stwierdzono, że „w razie objęcia jednym wyrokiem wielu decyzji ustalających płatnikowi składek (pracodawcy) i wskazanym w tych decyzjach pracownikom podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne wartość przedmiotu zaskarżenia skargą kasacyjną oznacza się odrębnie względem każdego ubezpieczonego pracownika (art. 19 par. 2 w związku z art. 398[4] par. 3 KPC)”. Według mec. Korusa, to ma kolosalne znaczenie, w większości bowiem przypadków blokuje możliwość wniesienia skargi - indywidualne wartości przedmiotu zaskarżenia nie przekraczają 10.000 zł chociaż „łącznie” (z perspektywy pracodawcy zatrudniającego np. kilkuset pracowników) mogą to być „miliony”.
- Sąd Najwyższy ma oczywiście poważne argumenty – jedyne, czego mi brakuje, to odniesienia do „publicznego”, a nie „prywatnego” charakteru składek. Warto tu przytoczyć pogląd Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że składki, chociaż stanowią część prawa majątkowego pracownika do wynagrodzenia brutto, a w sensie ekonomicznym zaliczają się do jego przychodu - są, podobnie jak podatek dochodowy, ciężarem publicznym w rozumieniu art. 84 Konstytucji, a jednocześnie daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji.
Środki pochodzące ze składek nie mogą być zatem rozumiane - w sensie konstytucyjnym - jako własność prywatna ubezpieczonych. Stanowią publiczne środki finansowe przeznaczone na pokrycie publicznych zobowiązań wynikających z ubezpieczenia społecznego (uzasadnienie wyroku TK z dnia 4 listopada 2015 r. K 1/14 i powołane tam orzecznictwo) – zaznacza mec. Paweł Korus. I dodaje: - Konsekwentnie, skoro składki nie są „własnością prywatną” ubezpieczonych (stanowią daninę publiczną), sprawa dotycząca składek nie powinna być oceniana z perspektywy „zainteresowanych”, a z perspektywy „budżetu” (FUS). Innymi słowy w razie wydania tzw. decyzji zbiorczej nie dochodzi do współuczestnictwa formalnego zainteresowanych w rozumieniu połączenia spraw indywidualnych. Wartość przedmiotu sporu w tego typu sprawach powinna być zatem oceniana przez pryzmat art. 21 KPC.
Co więcej, jak mówi dalej, z „publicznego” charakteru składek można wyprowadzić wniosek, że ZUS ma obowiązek wydania decyzji łącznej. Tylko w takim przypadku jest możliwa ocena „wagi” danej sprawy dla budżetu (FUS).
ZUS dobrze robi uznając ubezpieczonych za stronę postępowania
Także dr Tomasz Lasocki z Katedry Prawa Ubezpieczeń Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego jest zdania, że w świetle obecnych przepisów ZUS dobrze robi uznając ubezpieczonych za stronę postępowania. Podkreśla, że Kodeks postępowania administracyjnego jest niewystarczający, żeby połączyć te pojedyncze sprawy na etapie postępowania prowadzonego przez ZUS, ponieważ wymaga, aby w sprawach tych występował ten sam stan faktyczny. I tu, jak twierdzi dr Lasocki, pojawia się kolejny problem, a mianowicie to, że stan faktyczny obejmuje także stronę. Jeżeli więc poszczególne odwołania od decyzji dotyczą różnych ubezpieczonych, to nie można już mówić o tym samym stanie faktycznym. Można to zrobić dopiero na etapie postępowania sądowego.
Czytaj też: Kontrola ZUS – prawa i obowiązki przedsiębiorcy >>>
Dr Lasocki wskazuje na dwa ważne przepisy, a mianowicie art. 62 KPA i art. 219 KPC Zgodnie z pierwszym, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Drugi z kolei stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli są one ze sobą w związku lub mogły być objęte jednym pozwem. - Tak więc postępowanie kontrolne prowadzone przez ZUS u płatnika jest jedno. Natomiast decyzje dotyczące ubezpieczonych muszą być wydawane na każdego z osobna – podkreśla dr Tomasz Lasocki. I dodaje: - W przyszłości można by jednak pomyśleć o usprawnieniu tej procedury.
Czytaj też: Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego oraz współuczestnictwo formalne >>>
Czytaj też: Skutki procesowe połączenia spraw do wspólnego prowadzenia i rozstrzygnięcia >>>
ZUS poprawia swoje statystyki?
- Taka jest praktyka. Chodzi o to, żeby każdy ubezpieczony miał swoją decyzję, od której ewentualnie mógłby się odwołać do sądu – potwierdza nam nieoficjalnie przedstawiciel jednego ze związków zawodowych działających w ZUS. Jednocześnie jednak wskazuje na wszechobecne w Zakładzie statystyki, które stanowią podstawę dla pracodawcy do oceny poszczególnych pracowników i oddziałów. – W efekcie są pracownicy, którzy ze względu na statystyki będą dążyć do załatwienia jak największej liczby spraw, wydając nawet decyzje odmowne przy brakach formalnych, i są tacy, którzy w statystykach będą wypadali gorzej, bo będą prosili np. u uzupełnienie dokumentów. Niestety sposób podejścia do klientów nie jest w ZUS jednakowy – mówi.
WZORY DOKUMENTÓW w LEX:
- Wniosek powoda o połączenie kilku oddzielnych spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia >
- Zarządzenie o połączeniu spraw >
- Postanowienie o wszczęciu postępowania >
- Postanowienie o wszczęciu i prowadzeniu postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony w sprawie, w której prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej (art. 62 k.p.a.) >
Sprawdź również książkę: Prawo pracy i ubezpieczeń społecznych >>
Koszty jak miecz obosieczny
Jak twierdzi Przemysław Hinc, doradca podatkowy i członek zarządu w kancelarii PJH Doradztwo Gospodarcze, takie postępowanie ZUS ma wymierne skutki finansowe. Jest jednak jak miecz obosieczny, gdyż zarówno dla Zakładu, jak i płatników, a więc pracodawców, może mieć te same konsekwencje finansowe. Dotyczy to kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego.
- Sąd może łącznie rozpoznać sprawy, ale sprawy mogą też trafić do różnych składów orzekających. W tym pierwszym przypadku sąd ma możliwość miarkowania wynagrodzenia pełnomocników stron, gdy uzna, że nakład ich pracy był niewielki, może też łącznie rozpatrzyć wiele spraw i koszty postępowania odpowiednio zmniejszyć, ale może też być tak, że każdą sprawą zajmie się inny sąd. Wówczas to, że poszczególne uzasadnienia pism nie różnią się niemal niczym od siebie z wyjątkiem imienia i nazwiska pracownika oraz tego, że nakład pracy wnoszącego pozew lub na niego odpowiadającego jest niewielki, nie będzie miał znaczenia dla kosztów postępowania. To jest naturalnie dotkliwa konsekwencja ekonomiczna dla płatnika, bo ZUS koszty procesowe pokrywa ze swojego funduszu, a nie z kieszeni prezesa Zakładu. Ale już dla pełnomocników Zakładu, jeśli ich dodatkowe wynagrodzenie zależy od kwot zasądzonych kosztów może nie być obojętne – podkreśla Przemysław Hinc.
Według niego, należy też pamiętać, że koszty postępowania sądowego nie zawsze muszą być uznane za koszty uzyskania przychodów przez organy podatkowe. Bo jak wskazał NSA w wyroku z 18 lutego 2020 r. w sprawie pod sygn. akt II FSK 631/18: „Kwalifikacja kosztów procesu do kosztów przychodów powinna być rozstrzygana ad casum z uwzględnieniem specyfiki stanu faktycznego danej sprawy”. - Oznacza to ni mniej ni więcej lecz to, że zaliczenie podnoszonych wydatków związanych z procesem sądowym do kosztów uzyskania przychodów należy rozpatrywać pod kątem tego, czy były one poniesione w celu obrony przed bezprawnie skierowanymi roszczeniami lub w związku z funkcjonowaniem podatnika oraz to, czy są uzasadnione i obiektywne podstawy faktyczne i prawne do obrony stanowiska podatnika – zaznacza Hinc. Jak twierdzi, warto więc przed decyzją o pójściu do sądu dokonać analizy stanu prawnego sprawy. Bowiem do kosztów uzyskania przychodów nie mogą zostać zaliczone koszty procesu, który został zainicjowany na skutek niewłaściwego zachowania podatnika, na przykład wówczas, gdy taki podatnik, jako pracodawca, nie dochował należytej staranności wykonując obowiązki płatnika.
Czytaj również: Koniec z nieograniczoną w czasie korektą dokumentów przez płatników składek
Łączne decyzje w postępowaniu ZUS jednak możliwe?
Prof. Hubert Izdebski, prawnik, ekspert w dziedzinie samorządu terytorialnego i administracji publicznej przyznaje, że z tym zjawiskiem w odniesieniu do ZUS się nie spotkał. Jednak zbiorcze decyzje administracyjne jako takie były praktykowane. - W latach 50. XX wieku były wydawane zbiorcze decyzje przy wysiedlaniu ludności z terenów przeznaczonych pod budowę Nowej Huty czy Huty Warszawa. Decyzje zbiorcze były też wydawane przy wysiedlaniu Łemków. Wtedy wysiedlano całą wieś jedną decyzją, w której figurowało wiele nazwisk, a sądy po 1989 r. tego akurat na ogół nie uważały za wadę prawną – mówi prof. Hubert Izdebski. Przyznaje, że obecnie jest problem z łącznymi decyzjami, które dotyczą niby tej samej sprawy. Choć – jak podkreśla – sądy nie twierdziły, że takie łączne decyzje były niezgodne z prawem.
Zdaniem prof. Izdebskiego, to jest problem, który w gruncie rzeczy dotyczy tego, na ile ubezpieczony jest stroną postępowania. – Sąd powszechny może samodzielnie przeprowadzić postępowanie. Większy problem polega jednak na tym, żeby sąd dostrzegł i połączył te sprawy. Niestety sądy powszechne nie są przyzwyczajone do myślenia, co robić z decyzjami administracyjnymi, które do nich trafiają – zauważa prof. Izdebski. I dodaje: - Kiedyś Lenin mówił o „kretynizmie prawniczym”. Ja natomiast wolę powiedzieć, że z punktu widzenia prawnego niby wszystko jest w porządku, tyle że coś jest nie w porządku.
W ocenie prof. Huberta Izdebskiego, rozwiązanie problemu leży po stronie doktryny i orzecznictwa. – Sądy też coś powinny z tym zrobić, bo w ich interesie nie jest rozpoznawanie tyle spraw – zauważa.
Według prof. Izdebskiego, nie jest niemożliwe, żeby ZUS na etapie swojego postępowania wydawał decyzje zbiorcze pod warunkiem, że wszystkim stronom postępowania, czyli także ubezpieczonym, zapewniony zostanie dostęp do akt sprawy i do postępowania, a potem – do postępowania przed sądem.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
