Chodzi o dwie procedowane obecnie regulacje: projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców (autorstwa resortu rozwoju), który został ostatnio przyjęty przez rząd, oraz komisyjny projekt ustawy o ograniczeniu biurokracji i barier prawnych, który trafił do Sejmu na początku lipca (właśnie nadano mu numer druku i skierowano do dalszych prac). Oba projekty mają w założeniu ułatwić przedsiębiorcom życie, a jednym z ważniejszych elementów ma być większa przewidywalność wprowadzania zmian w prawie, mających wpływ na prowadzenie działalności gospodarczej. Tyle że zmiany w obecnym kształcie mogą wywołać… dokładnie odwrotny skutek.
Zmiany dwa razy w roku czy miesięczne vacatio legis?
W obu projektach zwrócono uwagę na konieczność zapewnienia przedsiębiorcom odpowiedniego marginesu czasu na przystosowanie się do zmian prawnych – tym bardziej, że w ciągu ostatnich lat jest ich wyjątkowo dużo. W propozycji resortu rozwoju pierwotnie znalazł się zapis, który miał wprowadzić zasadę (z pewnymi wyjątkami), że przepisy wpływające na działalność gospodarczą wchodzą w życie tylko dwa razy w roku – 1 stycznia i 1 czerwca. Miało to wpłynąć na przewidywalność prawa. Ostatecznie przedstawiono jednak nową wersję projektu, która gwarantuje miesięczne vacatio legis dla tego typu ustaw. Z poprzedniej zmiany zrezygnowano. Ta jednak powróciła w projekcie komisyjnym, który do Sejmu trafił później, bo 5 lipca br. Powiela on dokładnie propozycję zawartą pierwotnie w projekcie resortu rozwoju. W uzasadnieniu projektu została ona nazwana „zasadą dwóch terminów”, nie została jednak szerzej uzasadniona.
Czytaj też: Miały być sztywne terminy, zostanie miesięczne vacatio legis >>
Jakość procesu legislacyjnego i ustaw coraz bardziej spada
Z czego wynika to, że zmiany są procedowane podwójnie – i że do tej pory nikt tego nie zauważył? Prawnicy widzą kilka przyczyn.
- Moim zdaniem jest to kolejny przykład braku kompetencji po stronie tworzących prawo w naszym kraju. Niestety, każdą kolejną ustawę czyta się gorzej. Przepisy są wewnętrznie sprzeczne, nawiązują do nieistniejących albo nieobowiązujących już przepisów, nie raz zdarzają się wręcz błędy ortograficzne, o interpunkcyjnych nie wspomnę. Tu mamy, być może, do czynienia także z jakąś próbą sił między ministerstwem a komisją, gdzie każde próbuje przeforsować własne rozwiązanie – mówi dr Aleksandra Krawczyk, adwokat w kancelarii Ecolegal.
Czytaj w LEX: Szymanek Jarosław, Ocena Skutków Regulacji jako mechanizm doskonalenia prawodawstwa >
- Wygląda na to, że w tym przypadku były dwa niezależne źródła pochodzenia pomysłu, albo po prostu przekazano go do komisyjnego projektu, bo przewidywano trudności w uchwaleniu pierwszej propozycji w tym zakresie. Może być również tak, że koncepcja rządowa zdążyła się zmienić, ale zawiodła już komunikacja – wskazuje Grzegorz Maślanko, radca prawny i partner w kancelarii Grant Thornton.
Dwa stałe terminy racjonalną propozycją, ale wyjątki i tak polem do nadużyć
Kancelaria Grant Thornton oraz Rada Przedsiębiorczości już wcześniej proponowała zresztą zbliżone rozwiązania w ramach modelu „Pół roku dla biznesu”. Miały one wpłynąć na stabilność prawa gospodarczego i dać przedsiębiorcom i firmom gwarancję, że nowelizacje nie będą wchodzić w życie z dnia na dzień. W ramach modelu postulowano:
- wprowadzenie zasady, że regulacje gospodarcze wchodzą w życie 1 stycznia danego roku;
- są poprzedzone co najmniej sześciomiesięcznym vacatio legis (12 miesięcy dla zmian istotnych);
- wyjątkami pozwalającymi na skrócenie miały być zmiany korzystne dla przedsiębiorców oraz konieczne do bezzwłocznego wprowadzenia z punktu widzenia interesu państwa.
Dlatego mec. Maślanko ocenia, że zaproponowane w przyjętym przez rząd projekcie miesięczne vacatio legis to absolutne minimum, które – choć dobrze, że pojawi się „na piśmie”- trudno uznać za satysfakcjonujące.
- Podajmy jako przykład projekt, który wymaga przebudowy systemu finansowo-księgowego. Wówczas zleca się przygotowanie zmian dostawcy oprogramowania, trzeba się z nim porozumieć, ponieść często wysokie koszty. To są przypadki, w których nawet trzymiesięczne vacatio legis jest zbyt krótkie. A w sytuacji, gdy przedsiębiorca musi się liczyć z tym, że zmiany wchodzą w życie dwa razy w roku, wówczas musi być czujny i sprawdzić, co wejdzie w życie – to dałoby szansę na rozsądne zaplanowanie działań – podkreśla.
Zwraca jednak uwagę także na to, że nawet w przypadku tak minimalnego vacatio legis mogą je zniweczyć nieprecyzyjne wyjątki.
- Oczywiście diabeł tkwi w szczegółach, a w tym przypadku – w proponowanych wyjątkach. Jeżeli w późniejszym czasie nikt nie rozliczy prawodawcy z tego, czy faktycznie rezygnacja z vacatio legis z powodu ważnego interesu państwa była uzasadniona, to coś, co ma być furtką w nadzwyczajnej sytuacji, stanie się szeroko otwartą bramą do tego, by przeprowadzać zmiany niezgodnie z tą regułą. Nie można oczywiście tworzyć wyjątków kazuistycznie, ale moim zdaniem te zaproponowane w projekcie mogłyby być bardziej precyzyjne, i odnosić się na przykład do konkretnych okoliczności, jak klęska żywiołowa – ocenia mec. Maślanko.
Z kolei mec. Krawczyk zwraca uwagę, że trudno wskazać jeden termin vacatio legis jako dopasowany do wszystkich zmian. Konieczna byłaby raczej racjonalna ocena prawodawcy.
- Mnie przekonuje rozwiązanie o ograniczeniu liczby zmian w ciągu roku. Jednocześnie uważam, że miesięczne vacatio legis bywa w wielu przypadkach stanowczo za krótkie, w takim czasie przedsiębiorcy niejednokrotnie nie są w stanie przygotować się do nowych regulacji, zwłaszcza wypełniania różnych obowiązków administracyjnych. Tu, niestety, nie przepisy powinny rozwiązać problem, a pomyślunek po stronie tych, którzy je uchwalają. Vacatio legis powinno być zawsze dopasowane konkretnie do danej nowelizacji czy nowej ustawy, nie ma tu miejsca na postanowienia ogólne. Choć, oczywiście, lepiej, jeżeli jest to miesiąc i przepis wyraźnie mówi, że nie może być mniej, niż gdyby nawet takiej regulacji nie było – zaznacza prawniczka.
Błąd ustawodawcy, problem przedsiębiorcy?
A co w sytuacji, gdy na kolejnych etapach legislacyjnych nikt nie zorientuje się, że równolegle procedowane są rozbieżne przepisy? Opcji jest tak naprawdę kilka.
- Jeżeli obydwa przepisy wejdą w życie, to możliwych będzie kilka interpretacji. Dużo będzie zależało od tego, kiedy który przepis wejdzie w życie. Będzie je można jednak wykładać też łącznie i z sensem, choćby tak, że skoro przepisy mogą wejść w życie tylko dwa razy w roku, a jednocześnie vacatio legis musi trwać min. miesiąc, to należy je uchwalać najpóźniej 31 listopada (dla przepisów wchodzących w życie 1 stycznia) i 30 kwietnia (dla przepisów wchodzących w życie 1 czerwca) – analizuje mec. Krawczyk.
Nieco inaczej widzi to mec. Maślanko, który wskazuje, że jeśli przepisy zostałaby uchwalone, mielibyśmy do czynienia z pewnym patem, który zapewne musiałby doprowadzić do kolejnej nowelizacji.
- Jest reguła kolizyjna, która zakłada, że prawo późniejsze uchyla wcześniejsze, i moglibyśmy ewentualnie tutaj się do niej odnieść. Gdyby jednak ustawy opublikowano w tym samym czasie i weszłyby w życie jednocześnie, to wówczas jej zastosowanie również nie byłoby możliwe i wtedy wchodziłaby w grę pewnie tylko szybka nowelizacja, co jest pewnym przekleństwem współczesnej legislacji. Miejmy jednak nadzieję, że do tego nie dojdzie – podsumowuje prawnik.
Czytaj w LEX: Wierczyński Grzegorz, Polskie doświadczenia w zakresie ogłaszania prawa >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
