Pytanie:
Co powinien zrobić organ, gdy wpłynął wniosek o włączenie do stron postępowania w sprawie budowy budynku z usługami komercyjnymi, a postępowanie w przedmiotowej sprawie jest już zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę?
Czy w tym przypadku wystarczy pismo z wyjaśnieniem?

Odpowiedź:
Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości "uznania" kogokolwiek za stronę postępowania poza postępowaniem, a więc zarówno przed jego wszczęciem, jak i po zakończeniu. Niemniej jednak stronie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, która została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. Należy przy tym pamiętać, że żądanie wznowienia postępowania powinno być wyartykułowane przez stronę wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości.

Jeżeli zatem w podaniu, złożonym już po zakończeniu postępowania, zakwestionowano z wyżej opisanych przyczyn prawidłowość tego postępowania, właściwy organ powinien wezwać, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wnoszącego podanie do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez sprecyzowanie zawartego w nim żądania.

Uzasadnienie:
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto w myśl art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania (zarówno z urzędu, jak i na żądanie jednej ze stron) należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Oznacza to, że pierwszą czynnością podejmowaną przez właściwy organ, po zweryfikowaniu poprawności formalnej wniosku o pozwolenie na budowę, jest ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługują prawa stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - dalej pr. bud., stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało z kolei zdefiniowane w art. 3 pkt 20 pr. bud. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W celu ustalenia stron postępowania, właściwy organ powinien zatem wyznaczyć, w oparciu o dane zawarte w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym, obszar oddziaływania obiektu, a następnie - zbadać stan prawny nieruchomości znajdujących się w wytyczonym obszarze oddziaływania obiektu.

Należy podkreślić, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnych procedur dotyczących "uznania za stronę", stąd też brak podstaw do wydawania przez organ jakichkolwiek aktów administracyjnych w tym przedmiocie. Natomiast po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną, osoba, która uważa, że została niesłusznie pozbawiona możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu, może zażądać wznowienia postępowania.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona, bez własnej winy, nie brała udziału w postępowaniu. Właściwy do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.).

Jeżeli zatem w danej sprawie ostateczna stała się decyzja organu pierwszej instancji (ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła od niej odwołania w ustawowym terminie), właściwy do wznowienia postępowania jest organ pierwszej instancji. Trzeba jednak pamiętać, że to treść żądania zawartego we wniosku wyznacza przedmiot postępowania.

Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku nie jest władny do samodzielnego decydowania o przedmiocie postępowania, ponieważ mogłoby to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencjom wnoszącego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2014 r., II SA/Wr 624/13, LEX nr 1435679). Z tego też powodu ustawodawca zaliczył żądanie do nieodzownych elementów formalnych wniosku (art. 63 § 2 k.p.a.). Żądanie powinno być określone jednoznacznie.Brak jednoznacznie wyartykułowanego żądania (podobnie jak brak żądania w ogóle) przesądza o wadliwości formalnej wniosku, a tym samym o jego prawnej bezskuteczności. W myśl art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r. (II SA/Wr 624/13, LEX nr 1435679), podkreślił, że "wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi postawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi" (por. także wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2013 r., II SAB/Lu 14/13, EX nr 1334941; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2012 r., II SA/Kr 1169/12, LEX nr 1234310).

Warto podkreślić, że powołane wyżej przepisy korespondują z art. 235 § 1 k.p.a., który stanowi, że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się, zależnie od jej treści, za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie.