Uwagi wstępne
Instytucję renty planistycznej reguluje art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. Renta planistyczna jest jednorazową opłatą stanowiącą swoistą partycypację gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki uprawniające gminę do obciążenia zbywcy nieruchomości rentą planistyczną budziły liczne problemy interpretacyjne w praktyce, stąd też orzecznictwo sądów administracyjnych powstałe na tle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest dość bogate i dotyczy bardzo wielu wątków, m.in. możliwości ustalenia renty planistycznej w przypadku zbywania nieruchomości w drodze umowy darowizny, podstaw prawnych ustalenia stawek procentowych opłaty, czy interpretacji poszczególnych przesłanek uprawniających gminę do obciążenia dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego rentą planistyczną. Przedmiotem niniejszego opracowania jest przedstawienie najnowszej linii orzeczniczej dotyczącej instytucji renty planistycznej. Pokrótce omówione też zostanie orzecznictwo odnoszące się do opłaty adiacenckiej, która – choć ma zupełnie inny charakter prawny – bardzo często bywa mylona z rentą planistyczną.

Przesłanki ustalenia renty planistycznej

Art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że możliwość ustalenia renty planistycznej w związku ze sprzedażą nieruchomości powstaje wówczas, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany wartość nieruchomości wzrosła. Jak wskazuje NSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1810/07), wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej – w przypadku zbycia nieruchomości – następuje w związku z każdym wzrostem wartości nieruchomości, choćby tylko nieznacznie podnoszącym jej dotychczasową wartość, przekładającą się na atrakcyjność i cenę. Wysokość opłaty ustalonej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości powinna odzwierciedlać różnicę między wartością nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego a jej wartością w dniu zbycia nieruchomości. Różnica ta, a co za tym idzie renta planistyczna, powinny wiązać się z obiektywną zmianą wartości nieruchomości, a nie z ceną ustaloną przez strony umowy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1600/07).
Co ważne, wzrost wartości nieruchomości musi pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z uchwaleniem planu miejscowego. Innymi słowy, wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego. Wymóg ten podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 629/09). Sąd ten w swoim innym wyroku (z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 803/08) wskazuje z kolei, że przy ustalaniu tego wzrostu można brać pod uwagę tylko takie okoliczności, które mają bezpośredni związek i są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Sam fakt uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiana nie muszą bowiem powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości, tym bardziej, kiedy zmiana przeznaczenia terenów w nowym planie w porównaniu z poprzednim planem, jest wątpliwa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 254/08).

Możliwa też jest sytuacja, kiedy wzrost wartości nieruchomości faktycznie ma miejsce, jednak nie jest on spowodowany uchwaleniem planu miejscowego, lecz innymi okolicznościami, na przykład nakładami poczynionymi na nieruchomość przez jej właściciela. W takiej sytuacji – zgodnie ze stanowiskiem NSA w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 4 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 774/07) – brak jest podstaw do ustalenia opłaty planistycznej, gdyż opłata ta nie może obejmować wzrostu wartości wywołanej innymi okolicznościami, nie mającymi związku ze zmianą bądź uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Bezpodstawne będzie też obciążenie zbywcy nieruchomości rentą planistyczną w sytuacji, gdy po zmianie planu teren stał się co prawda z różnych względów bardziej atrakcyjny dla inwestorów, ale przeznaczenie tego terenu w planie nie uległo zmianie. Dlatego ustalając rentę planistyczną gmina ma obowiązek nie tylko powołać się na wzrost wartości nieruchomości, lecz wskazać na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w nowym lub zmienionym planie miejscowym (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. akt OSK 1108/08).

Tożsame przeznaczenie nieruchomości w nowym i poprzednim planie

Istotną wątpliwość praktyczną dotyczącą ustalania renty planistycznej rozstrzygnął niedawno Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08) poddał on analizie stan prawny, w którym uchylono plan miejscowy, a następnie, po kilkuletnim okresie bez planu, uchwalono nowy plan zagospodarowania, przewidujący takie samo przeznaczenie nieruchomości, co plan obowiązujący poprzednio.
Jednym z kluczowych aspektów, które wymagały wyjaśnienia przez Trybunał Konstytucyjny przy okazji analizowanego zagadnienia, był sposób porównywania wartości nieruchomości. Z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika bowiem, że wiążąc wzrost wartości sprzedawanej nieruchomości z faktem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego należy porównywać obecną i poprzednią wartość nieruchomości, przy czym ustawodawca nie wyjaśnił, o jakie konkretne wartości chodzi. O ile określenie obecnej wartości nieruchomości nie sprawia większych problemów, ponieważ wartość ta jest ustalana przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w obecnie obowiązującym planie miejscowym, to już określenie „poprzedniej" wartości nieruchomości rodzić może większe problemy. W tym przypadku, jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny, nie należy się odwoływać do wygasłego planu miejscowego, gdyż w tej sytuacji jest obojętne, jaki był cel przeznaczenia nieruchomości w wygasłym planie miejscowym. Wzrost wartości nieruchomości, wynikający z tego obowiązek naliczenia i w efekcie również uiszczenia opłaty, jest bowiem powiązany z kryterium faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości bez względu na to, czy wartość nieruchomości pokrywałaby się z przeznaczeniem określonym w wygasłym planie miejscowym, czy też nie.

We wspomnianym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił też, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest i nie był dla jednostek samorządu terytorialnego zadaniem nowym, gdyż od wielu lat wiadomo było, że wcześniej obowiązujące plany utracą swą ważność z mocy prawa i konieczne będzie ich zastąpienie nowymi. Właściciele nieruchomości nie mogli natomiast spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające plany miejscowe doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni zatem ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. Wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego konsekwencjami w postaci konieczności ponoszenia opłat planistycznych.
W rezultacie powyższych rozważań Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w planie miejscowym, który z mocy prawa przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r., jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
(...)

Podstawa ustalenia stawek procentowych renty planistycznej

Szczegółowy wykład na temat podstaw prawnych ustalania stawek procentowych renty planistycznej dał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1600/07). W wyroku tym, powołując się na powszechnie akceptowane stanowisko doktryny prawa, NSA wyraził pogląd, iż podstawą prawną ustalenia kwoty renty planistycznej mogą być wyłącznie postanowienia zawarte w uchwale w sprawie przyjęcia planu (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.), natomiast brak jest podstaw do ustalenia tej opłaty, gdy jej stawka procentowa nie została określona w uchwale rady gminy. Zdaniem NSA ewentualna decyzja ustalająca wysokość renty planistycznej przy braku określenia stawki procentowej w uchwale o przyjęciu planu, byłaby decyzją wydaną bez podstawy prawnej i przez to obarczoną wadą nieważności. NSA zwrócił również uwagę, że w obecnym stanie prawnym kwestia ta nie powinna budzić większych wątpliwości, skoro określenie stawek procentowych jest zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. obligatoryjnym elementem planu miejscowego. Tym samym sytuacja, w której wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustalałby w drodze decyzji opłatę w przypadku braku stosownych w tym zakresie ustaleń planu miejscowego, jest w praktyce trudna do wyobrażenia.

Z powyższym stanowiskiem zgadza się też WSA w Białymstoku, który w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Bk 603/09) podkreśla, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani rada gminy w odrębnej uchwale, ani organ wykonawczy gminy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie są uprawnieni do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Szczególnie dokładnie WSA w Białymstoku wyjaśnia kwestię braku możliwości ustalenia opłaty planistycznej w decyzji o warunkach zabudowy, tłumacząc, jak należy interpretować pojęcie „odpowiednie" stosowanie przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p. w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Otóż w ocenie WSA w Białymstoku, „odpowiednie" stosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., do którego nawiązuje art. 63 ust. 3 u.p.z.p., będzie polegało na odstąpieniu od zastosowania przepisu art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Odpowiednie stosowanie przepisu może bowiem polegać na stosowaniu danego przepisu bezpośrednio (wprost), stosowaniu z pewnymi modyfikacjami oraz na odstąpieniu w ogóle od zastosowania przepisu mającego być stosowanym odpowiednio. Sąd ten zwraca też uwagę, że nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku planu zagospodarowania, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Dlatego też decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenie w tej części byłaby decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Nie można się więc zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 705/08), w świetle którego organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ustala w tej decyzji opłatę planistyczną oraz samodzielnie określa jej wysokość.
(...)