GINB tłumaczy, że art. 40 prawa budowlanego przewiduje możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na: budowę oraz wznowienie robót budowlanych. Przepis nic nie mówi o decyzji o legalizacji samowoli budowlanej. Nie użyto również w nim sformułowania „w szczególności:”. Wymienione decyzje nie są więc podane jako przykłady. Przepis stanowi więc katalog zamknięty.
Wniosek o legalizację samowoli budowlanej - POBIERZ WZÓR >
Nie ma podstawy do przenoszenia decyzji
W opinii GINB chodzi nie tylko o to jedno uregulowanie. Według niego prawo budowlane w ogóle nie przewiduje takiej możliwości. Potwierdzeniem tego jest także fakt, że ustawodawca określił tylko wzory wniosków o przeniesienie decyzji jedynie w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Sprawdź procedurę: Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia >
Ponadto w swojej interpretacji GINB przyznaje, że w pewnych okolicznościach przeniesienie decyzji o legalizacji samowoli budowlanej może być przez określone podmioty oczekiwane. Art. 49 ust. 5 prawa budowlanego mówi bowiem, że w decyzji o legalizacji samowoli budowlanej nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Ale jak wynika z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Inwestorem w przypadku pozwolenia na budowę jest adresat pozwolenia na budowę, dlatego w przypadku wydania decyzji o legalizacji samowoli budowlanej za inwestora należy uznać adresata tej decyzji.
Tylko adresat decyzji z art. 49 ust. 4 może być więc podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Jeśli zatem po wydaniu decyzji o legalizacji jakiś podmiot nabył nieruchomość zabudowaną samowolą budowlaną, dla której nie wydano jeszcze pozwolenia na użytkowanie, to nabywca samowoli, który nie był adresatem decyzji, nie będzie mógł takiego pozwolenia uzyskać. Wniosek w tym zakresie może bowiem złożyć jedynie adresat tej decyzji.
Czytaj też: Spór o „covidowe budowle” – przedsiębiorcy w tarapatach, organy bezlitosne>>
Podobne decyzje, podobne skutki
Interpretacja budzi mieszane uczucia wśród prawników. Nie do końca zgadzają się z tokiem myślenia GINB. - Rzeczywiście w polskim systemie prawa administracyjnego decyzje nie mogą być swobodnie przenoszone na inny podmiot, o ile nie istnieje konkretny przepis wskazujący na taką możliwość. Odnosząc się wyłącznie do literalnej treści przepisów prawa budowlanego można by dojść do takich wniosków jak wskazano w interpretacji GINB. Nie do końca jednak z nią się zgadzam - mówi Konrad Młynkiewicz radca prawny z Kancelarii Radca Prawny Konrad Młynkiewicz.
Według niego wskazana w art. 51 ust. 4 prawa budowlanego decyzja (którą można przenieść na innego adresata) ma analogiczne skutki jak decyzja legalizacyjna wydawana na podstawie art. 49 ust. 4 prawa budowlanego. W obu przypadkach organ zezwala na wznowienie robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami. Różnicowanie sytuacji prawnej adresatów zbliżonych co do treści decyzji administracyjnych byłoby nie tylko nieracjonalne, ale wręcz naruszałoby konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa.
Czytaj też: Zawiadomienie o zakończeniu budowy a legalizacja samowoli budowlanej >
- Analizując dopuszczalność przeniesienia decyzji o legalizacji, na mocy której organ zezwala na wznowienie budowy, należy sięgnąć do orzecznictwa sądów administracyjnych, które odnosi się do kwestii oceny tego, czy decyzja zezwalająca na wznowienie robót budowlanych wygasa po upływie 3 lat od jej wydania, podobnie jak decyzja o pozwoleniu na budowę. Sądy przyjmują, że decyzje naprawcze zastępują pozwolenie na budowę, którego inwestor przed wykonaniem robót nie uzyskał, mimo takiego wymagania, a w konsekwencji należy do tych decyzji stosować odpowiednio przepisy dotyczące wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym jeżeli w terminie 3 lat od wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych inwestor nie przystąpił do tych prac, decyzja wygasa - tłumaczy.
Mec. Konrad Młynkiewicz twierdzi również, że decyzja o legalizacji samowoli budowlanej, zezwalająca na wznowienie robót budowlanych zastępuje pozwolenie na budowę, a więc organy nadzoru budowlanego nie powinny odmawiać przeniesienia takich decyzji na nowego adresata, który spełni przesłanki określone w art. 40 prawa budowlanego. Również w tym przypadku do decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 4 Pr. bud. należy stosować odpowiednio przepisy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności umożliwiające przeniesienie takiej decyzji na innego adresata.
Postuluje również, że skoro są wątpliwości, warto dokonać aktualizacji przepisów prawa budowlanego w tym zakresie, tak aby nie pozostawały one jakichkolwiek wątpliwości co do możliwości przeniesienia omawianych decyzji na innego adresata.
Inwestor nie zawsze oznacza to samo
Dr Martyna Sługocka, prawnik w kancelarii GWW, autorka Legal Alertu tylko częściowo zgadza się z interpretacją GUNB-u. - W art. 40 prawa budowlanego wskazano, że przeniesieniu podlega decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Należy zgodzić się z GINB-em, że organy administracji publicznej działają w granicach prawa, czyli w ramach kompetencji przyznanych im przepisami prawa. W związku z tym rzeczywiście na podstawie omawianej regulacji nie można przenieść decyzji o legalizacji samowoli budowlanej - mówi.
Czytaj też: Kontynuacja budowy po śmierci inwestora oraz po rozwodzie inwestorów >
W jej opinii jednak stwierdzenie, że inwestorem w przypadku pozwolenia na budowę jest adresat pozwolenia na budowę, stanowi pewne uproszczenie. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że prawo budowlane niejednokrotnie posługuje się pojęciem "inwestora", ale go nie definiuje. Dlatego dla wyjaśnienia tego pojęcia konieczne jest posłużenie się wykładnią funkcjonalną.
- Z całokształtu przepisów prawa budowlanego wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej. Inwestor na poszczególnych etapach procesu budowlanego podejmuje różne działania, np. inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji (np. dokonuje zgłoszenia, ogłasza przetarg), organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, nadzoruje bądź zleca nadzór nad wykonywanymi robotami, a w końcowym etapie wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia użytkowania obiektu. Istotnym jest też, że uprawnienia właścicielskie nie są tożsame z pojęciem inwestora - wyjaśnia.
I podkreśla, że z żadnego przepisu prawa budowlanego nie wynika, że inwestorem musi być właściciel nieruchomości, na której znajduje się dana inwestycja (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 220/08). Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 318/08, w którym to orzeczeniu stwierdzono, że zakres obowiązków inwestora określony w art. 18 prawa budowlanego wskazuje, że inwestorem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej organizująca proces budowy i ponosząca na nią nakłady finansowe, zaś do podstawowych obowiązków inwestora należy uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru realizacji obiektu budowlanego lub prowadzenia robót budowlanych wymagających zgłoszenia (oba orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). - Z przywołanych orzeczeń można wyciągnąć wniosek, że osoba inwestora może ulegać zmianom na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego - dodaje.
Czytaj też: Możliwości ingerencji w ostateczne pozwolenie na budowę >
- Odnosząc się do decyzji legalizacyjnej warto zwrócić uwagę, że odnosi się ona przede wszystkim do określonego obiektu budowlanego a nie osoby inwestora. W związku z tym wydaje się, że sytuacja, w której jeden podmiot zalegalizowałby obiekt budowlany a inny podmiot (np. nabywca działki) wystąpiłby o pozwolenie na użytkowanie nie prowadziłaby do ominięcia prawa - uważa.
Skoro katalog jest zamknięty, trzeba to zaakceptować
Innego zdania jest Jacek Kosiński, adwokat i partner w Kancelarii Prawnej Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni. - Moim zdaniem interpretacja GUNB jest prawidłowa. Co do zasady, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 kpa, zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub ustawach szczególnych. Zmiana takich decyzji jest wyjątkiem i podlega ścisłej wykładni. Jeżeli przepis prawa nie przewiduje możliwości przeniesienia decyzji legalizacyjnej to moim zdaniem takiej możliwości nie ma. Nie można jej wyinterpretować per analogiam. Oczywiście takie rozwiązanie jest jak najbardziej celowe i winno zostać wprowadzone przy kolejnej nowelizacji przepisów - wyjaśnia.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.