Przedawnienie – kolejny pomysł na amnestię budowlaną

Setki tysięcy obiektów budowlanych w Polsce to samowole budowlane. Ściganie inwestorów bądź nabywców działek z takimi prawno-finansowymi problemami powinno trwać tylko przez 10 lat od ich wzniesienia, co ma uporządkować status prawny wielu obiektów budowlanych w Polsce – takie postulaty znajdziemy w jednej z najnowszych interpelacji poselskich. Posłanka Bożena Lisowska proponuje też dwuletnią amnestię dla właścicieli nieruchomości, którzy chcieliby zalegalizować samowole budowlane, zwłaszcza te na terenach wiejskich.

Bożena Lisowska, posłanka Koalicji Obywatelskiej z Lubelszczyzny, wysłała interpelację poselską nr 20171 w sprawie zmian w przepisach o samowolach budowlanych do trzech resortów: MSWiA, Ministerstwa Finansów i Gospodarki (którego część, czyli Ministerstwo Rozwoju i Technologii, odpowiada za przepisy prawa budowlanego i nieruchomości), a także do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Posłanka nie otrzymała jeszcze jednak odpowiedzi z żadnego z tych urzędów. Temat amnestii budowlanej był też poruszany na ubiegłotygodniowym posiedzeniu Parlamentarnego Zespołu ds. Ochrony i Rozwoju Polskiej Produkcji Rolnej – pos. Lisowska jest jego przewodniczącą.

Wniesienie interpelacji nie oznacza, że Zespół czeka tylko na odpowiedź bądź inicjatywę legislacyjną poszczególnych ministerstw. Z Zespołem współpracuje bowiem prowadzący pracownię architektoniczną i zajmujący się też m.in. sporządzaniem dokumentacji technicznej dla samowoli budowlanych Jan Ogił, prezes stowarzyszenia „Dla Powiatu” z Podlasia – to on przygotowuje konkretne rozwiązania legislacyjne w sprawie amnestii budowlanej, a jest znany z opracowania przepisów tzw. „Tarczy dla Rolnika”, czyli nowelizacji ustawy z 9 listopada 2018 r. o restrukturyzacji zadłużenia podmiotów prowadzących gospodarstwa rolne (Dz. U. z 2026 r. poz. 82), która pozwala rolnikom występować o oddłużenie nawet wtedy, gdy toczą się przeciwko nim postępowania egzekucyjne prowadzone przez komorników (pisaliśmy o niej w tekście: Rolnicy łatwiej złożą wnioski o oddłużenie).

Nieznana ciemna liczba samowoli

Nie ma precyzyjnych informacji, ile jest w Polsce samowoli budowlanych. Z danych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (GUNB) za ubiegły rok wynika jedynie, że zalegalizowano 1368 obiektów budowlanych, a wydano ok. 3400 nakazów rozbiórki. Wpływy z opłat legalizacyjnych są też niewielką pozycją budżetową (kilkanaście, najwyżej kilkadziesiąt milionów złotych w skali roku). Co więcej, dane o legalizacjach samowoli nie pokazują skali problemu, a „ciemna liczba” istniejących samowoli może być nawet kilkadziesiąt bądź kilkaset razy wyższa od ujawnionych przypadków. Dlaczego? Z raportu Najwyższej Izby Kontroli (NIK) z prowadzonych w sześciu turystycznych nadmorskich gminach kontroli wynika, że tylko na terenie Władysławowa i Krokowej przy okazji prowadzonej z powietrza inwentaryzacji terenów wykryto 1044 potencjalne samowole budowlane. Skutkowało to złożeniem w sumie 567 zgłoszeń do nadzoru budowlanego. Dla porównania – przez wcześniejsze pięć lat takich zgłoszeń z terenów jedynie tych dwóch gmin było 47. Gdyby liczby z raportu NIK przełożyć na całą Polskę, to oznaczałoby to, że mamy nawet ponad 1,2 miliona nielegalnie wzniesionych różnego rodzaju obiektów budowlanych. Samych studni zbudowanych "bez papierów" może być nawet sto tysięcy, a ma to zmienić nowelizacja prawa wodnego (pisaliśmy o tym w tekście Kto doniesie, że ma studnię, może uniknąć kary finansowej). Właściciele działek będą mieli półtora roku na zebranie stosownej dokumentacji i złożenie wniosku legalizacyjnego.

Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 49f-i ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524) można skorzystać z uproszczonego trybu legalizacji samowoli budowlanej, gdy od wzniesienia obiektu budowlanego minęło co najmniej 20 lat. Jak podkreśla pos. Lisowska, okres 20 lat jest nadmiernie długi, nieprzystający do realiów, zwłaszcza na wsiach. Od wprowadzenia w 2020 r. uproszczonej procedury legalizacyjnej udało się właścicielom nieruchomości - wykorzystując tę ścieżkę – uporządkować sytuację formalnoprawną średniorocznie ok. 2000 obiektów. Czy to dużo, czy mało? Gdy weźmiemy pod uwagę dane GUNB i NIK, to przy liczbie orzeczonych rozbiórek to dużo, ale przy ciemnej liczbie wszystkich polskich samowoli budowlanych to jednak kropla w morzu, niecały jeden przypadek rocznie na każdą gminę.

Ponadto, osoby, które chciały skorzystać z procedury uproszczonej, ale okazało się, że nie spełniły kryteriów, mogły więc w praktyce donieść do nadzoru budowlanego same na siebie. Nie jest to sytuacja jedynie teoretyczna - w 2025 r. aż 171 przypadków dotyczyło właśnie braku spełnienia wymogów dla uproszczonej procedury legalizacyjnej, co oznacza, że ich właściciele, występując w dobrej wierze o legalizację, teraz muszą rozebrać obiekt wzniesiony niezgodnie z prawem budowlanym.  

Tylko dekada niepewności

Lisowska postuluje, aby zwłaszcza na terenach wiejskich wprowadzić 10-letni termin przedawnienia (liczony od zakończenia budowy). Po upływie dekady całkowicie wygasałaby możliwość wydania nakazu rozbiórki. To jednak nie wszystko – wszczęcie różnorakich kontroli nie przerywałoby tego terminu przedawnienia, urzędnikom trudno byłoby więc zablokować amnestię, a czas działałby na korzyść inwestora. Pozwoliłoby to rolnikom nie tylko zabezpieczyć domy jednorodzinne, ale też budynki gospodarskie oraz różnego rodzaju obiekty budowlane i budowle związane z prowadzonymi uprawami i hodowlami.

Posłanka sugeruje też, aby wprowadzić dwuletnią amnestię budowlaną, czyli okres, w którym inwestorzy mogliby ujawnić obiekty budowlane wzniesione, rozbudowane albo przebudowane niezgodnie z przepisami, bez obawy o to, że nadzór budowlany każe im to rozbierać. Inwestor przedstawiałby jedynie tytuł prawny do nieruchomości, inwentaryzację powykonawczą przygotowaną przez geodetę oraz ocenę techniczną potwierdzającą bezpieczeństwo konstrukcji.

Bez obowiązku uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, wykazywania zgodności z planem ogólnym/miejscowym, jak również bez konieczności odtwarzania projektu budowlanego i dziennika budowy – zastrzega pos. Lisowska.

Zgodność inwestycji z dokumentacją planowania przestrzennego był do tej pory dyżurnym wymogiem różnego rodzaju procedur legalizacyjno-amnestyjnych, co Jan Ogił uważa za nieporozumienie blokujące obecnie już na wstępnym etapie możliwość uporządkowania sytuacji prawnej wielu samowoli i zniechęcające do tego właścicieli nieruchomości.

Żądanie np. w procesie legalizacji samowoli budowlanej uzupełniania warunków zabudowy czy też zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym jest nie do końca zrozumiałe dla większości projektantów i osób mających styczność z samowolą budowlana, ponieważ często prawo lokalne weszło w życie później niż miała miejsce ta samowola budowlana – podkreślał Ogił na posiedzeniu Zespołu.

Jego zdaniem dużym problemem jest też obecna wersja ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r. poz. 538). Regulacje dotyczące planów ogólnych, w przypadku obiektów budowlanych znajdujących się poza zwartą zabudową i nigdzie nie naniesionych, powodują, że w zasadzie nie ma żadnej możliwości ich legalizacji, zwłaszcza gdy mają mniej niż 20 lat.

Choć pomysł amnestii budowlanej zrodził się w środowisku rolniczym, to do rozważenia jest również, czy amnestią objąć większe miasta, gdzie jest dużo obiektów zbiorowego zamieszkania, gdyż legalizacja samowoli budowlanych nie może mieć pierwszeństwa przed życiem i zdrowiem ludzkim. Co więcej – amnestią tą mogłyby zostać objęte sprawy w toku, w tym również prawomocne decyzje rozbiórkowe, które jeszcze nie zostały wykonane.

Pos. Lisowska nie ukrywa, że jej pomysł ma też ograniczyć liczbę donosów sąsiedzkich – obecnie pisma od „życzliwych” to główne źródło informacji nadzoru budowlanego o samowolach. Podkreśla, że często dochodzi do absurdów, gdy widoczna samowola funkcjonuje bez przeszkód, ale nikt jej nie zgłasza, tymczasem w kwestii drobnych uchybień do nadzoru budowlanego trafia po kilka donosów i urzędnicy zajmują się błahymi sprawami. Ofiarą takiego donosu stał się m.in. Paweł Weber, znany jako "rolnik z Łomży" ze sporu z lokalnym deweloperem budującym za jego płotem budynek wielorodzinny. Nadzór budowlany otrzymał informację, że jeden z jego budynków w ramach siedliska przy ul. Raganowicza nie został formalnie odebrany i teraz trwa procedura legalizacyjna.

Przez plany ogólne samowoli może być więcej

Teraz pos. Lisowska czeka na odpowiedzi z różnych resortów. Lidia Kostańska, wicedyrektor departamentu nieruchomości i infrastruktury wsi w MRiRW już podczas spotkania zespołu parlamentarnego podkreślała, że - choć sprawa ta nie należy do kompetencji jej resortu - jest niezwykle istotna. O ile do resortu rolnictwa nie napływają skargi związane z samowolami, to dużym problemem jest ograniczanie obszarów zabudowy na terenach wiejskich przez nowe plany ogólne, ale nie jest jeszcze przesądzone w jakim kierunku pójdą nowe regulacje w tej kwestii. Zdaniem Tomasza Jurzyka, eksperta legislacyjnego Związku Zawodowego Rolników Indywidualnych "Orka", skomplikowane przepisy mogą więc napędzać kolejne samowole. Jurzyk podkreśla, że masowe szerokie ustanawianie stref otwartych zamyka gminy na inwestycje przemysłu i mikroprzedsiębiorstw. Na zamkniętych obszarach "zielonych" obwarowanych restrykcyjnymi przepisami wręcz prosi się o budowanie niezgodnie z prawem.