Kto może pozbawić właściciela nieruchomości?

Wywłaszczenie nieruchomości to niewątpliwie jedna z najbardziej dotkliwych form ingerencji w prawo własności, prowadząca najczęściej do całkowitego pozbawienia właściciela jego prawa do gruntu. Niemniej jednak biorąc pod uwagę fakt, że grunty są dobrem rzadkim, a ich prywatna własność nie zawsze umożliwia realizację lub ochronę celów o charakterze publicznym, ponadjednostkowym, w większości demokratycznych państw dopuszcza się stosowanie instytucji wywłaszczenia.

W regulacjach prawnych dotyczących wywłaszczenia w poszczególnych państwach występuje wiele różnic, lecz co do zasady wywłaszczenie dopuszczalne jest, gdy spełnione są przynajmniej dwie podstawowe przesłanki. Pierwszą z nich jest wymóg, aby wywłaszczenie dokonane było w interesie publicznym, dla realizacji celu publicznego lub dla zapewnienia publicznych korzyści. Drugą przesłanką jest wypłata pełnego, słusznego lub sprawiedliwego odszkodowania. W Konstytucji RP, zgodnie z art. 21 wskazano, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1), a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2).

Już w czwartek Dzień Edukacji Prawnej>>

Wywłaszczenie może być dokonane tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, natomiast podmioty te mogą następnie dysponować nabytą nieruchomością na rzecz podmiotów prywatnych, które mają za zadanie realizację celu publicznego. Jest tak dlatego, że cele publiczne wcale nie oznaczają inwestycji realizowanych wyłącznie i w całości przez podmioty publiczne. Przeciwnie, wiele z nich może być realizowana a następnie zarządzana i utrzymywana przez specjalistyczne przedsiębiorstwa prywatne.

W jakiej formie i z jakich powodów dokonuje się wywłaszczenia?

Wywłaszczenie może być dokonane wyłącznie na cele publiczne, których lista zawarta jest w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomości, ale także w ustawach szczególnych (np. budowa dróg publicznych, inwestycje w zakresie budowli przeciwpowodziowych, rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych).

Szczególnym celem publicznym była także budowa stadionów w ramach przygotowywania finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Ponadto wywłaszczenie jest możliwe tylko w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Tak więc podczas uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mzpzp - przyp. red.) obywatele powinni się interesować tym, czy ich nieruchomości nie znajdą się w obszarze przeznaczonym do realizacji celów publicznych, gdyż to otwiera drogę do wywłaszczenia. Na etapie uchwalania planów warto zgłaszać uwagi do projektu.

Jak przebiega procedura?

Wszczęcie procedury wywłaszczenia ma być ostatecznością, ponieważ wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ugn). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna.
Jeżeli negocjacje nie przyniosą rezultatu, wszczynane jest w postępowanie wywłaszczeniowe, w ramach którego obowiązkowo przeprowadza się rozprawę administracyjną. Postępowanie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej wywłaszczeniu, w której określony jest m.in. cel wywłaszczenia, a także należne odszkodowanie.

Jak się przed tym bronić?

Ponieważ wywłaszczenie wymaga spełnienia wymogów konstytucyjnych oraz wynikających z ugn, a także zachowania stosownej procedury, obrona przed wywłaszczeniem powinna koncentrować się na naruszeniach tych przepisów, a zatem należy sprawdzić, czy na pewno podany cel mieści się w katalogu celów publicznych, czy nieruchomość jest w mpzp przeznaczona na te cele, czy przeprowadzono odpowiednią procedurę, czy wydano poprawna decyzję administracyjna, zawierająca ustawowo określone elementy.

Jakie powinno być odszkodowanie za wywłaszczenie?

Zasady określania odszkodowania za wywłaszczenie zawarto obecnie w ugn., z której wynika, że ustawodawca słuszne odszkodowanie utożsamia, co do zasady, z wartością rynkową wywłaszczonej nieruchomości (art. 128 i nast. u.g.n., w szczególności art. 134 u.g.n.). Wartość ta określana jest przez rzeczoznawcę majątkowego, który wykonując zawód zaufania publicznego nie działa na rzecz żadnej ze stron, lecz ma sporządzić obiektywną, poprawną metodologicznie wycenę. Określona jest w specjalnym dokumencie, operacie szacunkowym, w którym opisane są założenia i dane przyjęte w wycenie, a także procedura wykonania wyceny.

Wartość rynkowa nieruchomości, której własność została utracona w wyniku wywłaszczenia, co do zasady rekompensuje uszczerbek w postaci utraty składnika aktywów, jednakże nie oznacza to, że doszło do rekompensaty szkód powstałych wskutek dokonania wywłaszczenia.

Szkoda ta obejmuje znacznie więcej, niż tylko wartość rynkową utraconego składnika aktywów. Zazwyczaj obejmuje ona także: utracone dochody, koszty poszukiwania i nabycia nowej nieruchomości, koszty przeprowadzki i odtworzenia gospodarstwa domowego, ale także przedsiębiorstwa, czy gospodarstwa rolnego, zwiększone koszty dojazdu do pracy, itp.

Jakie działania należy podjąć, by zagwarantować uzyskanie odszkodowania w odpowiedniej wysokości?

Można mieć uzasadnione wątpliwości co do tego, czy konstytucyjny wymóg płacenia słusznego odszkodowania za wywłaszczenie jest spełniony w sytuacji, gdy odszkodowanie to dotyczy wyłącznie jednego elementu szkody – a mianowicie przejmowanej nieruchomości. Wbrew zaleceniom organizacji międzynarodowych (np. Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa -Food and Agriculture Organization of The United Nations – FAO) ustawodawca polski nie utożsamia słusznego odszkodowania za wywłaszczenie z odszkodowaniem, które umożliwia wywłaszczonemu podmiotowi na odtworzenie swojej sytuacji majątkowej sprzed wywłaszczenia, co najwyżej ma zapewnić możliwość odtworzenia wywłaszczonego składnika mienia.

Nie przyjęto zatem zasady, że odszkodowanie powinno odzwierciedlać nie tyle wartość rynkową wywłaszczanej nieruchomości, lecz tzw. wartość obiektywną szkody, obejmującą wartość rynkową nieruchomości, obniżenie wartości niewywłaszczonej części nieruchomości, inne straty i koszty, które negatywnie wpływają na sytuację finansową wywłaszczonego podmiotu.
Wydaje się, że w czasie negocjacji, które muszą poprzedzić nabycie nieruchomości przez wywłaszczenie, należy negocjować odszkodowanie, które pokryje chociażby częściowo dodatkowo generowane przez nie koszty (przeprowadzka, odtworzenie przedsiębiorstwa, itp.). Niestety, zdarza się, że negocjacje prowadzone są schematycznie, bez woli organu osiągnięcia satysfakcjonującego kompromisu, uwzględniającego interes zagrożonego wywłaszczeniem obywatela.

Argumentacja zawarta w wyrokach TK po roku 2003, uzasadniająca bardzo wąski zakres odszkodowania w przypadku wywłaszczenia nieruchomości, nie uwzględnia konsekwentnie stosowanej przez ETPCz zasady proporcjonalności, ani też wypracowanych przez FAO i FIG (Międzynarodowa Federacja Geodetów - Fédération Internationale des Géomètres) zaleceń dotyczących dobrych praktyk z zakresu wywłaszczenia.
W przeciwieństwie do większości państw europejskich, regulacje polskie przewidują tylko jeden element odszkodowania za wywłaszczenie, a mianowicie wartość utraconej nieruchomości.

Tymczasem inne państwa w Europie i na świecie rekompensują także inne straty i utracone korzyści. Bardzo celna jest koncepcja anglosaska, przewidująca obliczanie odszkodowania według wartości dla właściciela, a nie nabywcy.
Warto także wskazać, że niejednokrotnie wywłaszczane jest tylko część nieruchomości.

Zgodnie z art. 113 ust. 3 ugn jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie., a organ odmawia. Niestety w praktyce organ niejednokrotnie odmawia nabycia bezużytecznej dla właściciela części nieruchomości, argumentując, że można z niej nadal korzystać, co stanowi naruszenie ugn i godzi w interesy wywłaszczanego podmiotu.

Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna>>

Odszkodowanie za wywłaszczenie nie uwzględni wszystkich strat