Zabezpieczenie ludności na wypadek zagrożeń wojennych w postaci dostępnych schronów w Polsce niemal nie istnieje. Liczba miejsc w schronach, zwłaszcza tych spełniających podwyższone standardy, jest, w stosunku do potrzeb, niemal symboliczna. Problem ten coraz mocniej przebija się do powszechnej świadomości, a szczególnego znaczenia nabrał, gdy Putin rozpętał za naszą wschodnią granicą pełnoskalową wojnę. Raport Najwyższej Izby Kontroli dotyczący stanu zapewnienia schronienia obywatelom w budowlach ochronnych jeszcze dobitniej unaocznił stan braków i zaniedbań na tym polu.
Czytaj też: Zintegrowane plany inwestycyjne: jest zainteresowanie, brakuje odwagi
Brakuje przepisów, są tylko projekty
Mimo że w ostatnim czasie zintensyfikowano prace mające na celu wprowadzenie zmian w prawie, które prowadzić mają do zwiększenia bezpieczeństwa ludności, to jednak regulacje dotyczące zasad budowy oraz finansowania budowy i utrzymania schronów oraz korzystania z nich nadal pozostają w sferze planów. Stan prawny na 5 kwietnia 2024 jest taki, że nie mamy nawet sprecyzowanych warunków technicznych dotyczących budowy schronów. Jedyny akt prawny, który ostatnio określał warunki techniczne dla schronów i ukryć stracił moc wraz z wejściem w życie ustawy o obronie ojczyzny uchwalonej w marcu 2022 roku.
Projektowania, budowy i utrzymywania schronów dotyczy kilka aktualnie procedowanych projektów. Pierwszy to rządowa nowelizacja prawa budowlanego wprowadzająca definicję przydomowego schronu oraz przydomowego ukrycia doraźnego, a także dodająca te dwie kategorie obiektów wraz z instalacjami i przyłączami niezbędnymi do ich użytkowania do katalogu inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przy zachowaniu wymogu dokonywania zgłoszenia ich budowy.
Znowelizowane prawo budowlane ma także zawierać delegację do wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać przydomowe schronów i przydomowe ukrycia doraźne oraz ich usytuowanie.
Definicja schronu
Zgodnie z projektem nowelizacji prawa budowlanego przez przydomowy schron należy rozumieć wolno stojącą budowlę ochronną o konstrukcji zamkniętej i hermetycznej, o powierzchni użytkowej do 35 mkw., wyposażoną w urządzenia filtrowentylacyjne, przeznaczoną do ochrony użytkowników budynku mieszkalnego jednorodzinnego przed skutkami założonych zagrożeń militarnych, ekstremalnych zjawisk pogodowych i skażeń, znajdującą się pod ziemią lub częściowo zagłębioną w gruncie, a przez przydomowe ukrycie doraźne należy rozumieć wolno stojącą budowlę ochronną o konstrukcji niehermetycznej, o powierzchni użytkowej do 35 mkw., przeznaczoną do ochrony użytkowników budynku mieszkalnego jednorodzinnego przed skutkami założonych zagrożeń militarnych i ekstremalnych zjawisk pogodowych, znajdującą się pod ziemią lub częściowo zagłębioną w gruncie.
Ochrona przed wojną i innymi zagrożeniami
Drugim projektem dotyczącym schronów dla ludności jest przygotowywany przez Ministerstwo Obrony Narodowej i Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji projekt dotyczący obrony cywilnej. Na razie zaprezentowano założenia do projektu ustawy, która kompleksowo ma regulować kwestie związane z ochroną ludności i obroną cywilną. W przepisach tych mają znaleźć się także systemowe regulacje dotyczące zasad ewidencji, utrzymywania i budowania schronów, jak i finansowania tych przedsięwzięć. Z doniesień medialnych wynika też, że wśród proponowanych rozwiązań pojawia się m.in. propozycja, aby wszystkie nowo budowane obiekty wielomieszkaniowe wyposażone były w schrony, względnie spełniały podwyższone standardy w zakresie możliwości ochrony ludności przed zagrożeniami.
Równocześnie do Sejmu wpłynął projekt Lewicy tzw. małej ustawy schronowej, którego intencją jest uregulowanie najpilniejszych kwestii do czasu zanim nie pojawią się bardziej kompleksowe regulacje, w szczególności w obszarze budowy, ewidencji, zasad użytkowania i remontów budowli ochronnych. Projektodawcy zakładają, że proponowane regulacje nie będą stały w sprzeczności z przygotowywaną w MON i MSWiA kompleksową regulacją dotyczącą systemu obrony cywilnej.
Projekt, podobnie jak propozycja rządowa, zakłada m.in. wydanie rozporządzeń wykonawczych określających warunki techniczne budowli ochronnych, a także nałożenie na samorządy obowiązku zapewnienia miejsc schronienia również w nowo powstających budynkach użyteczności publicznej m.in. w szkołach, w szpitalach, w domach kultury, czy też metrze lub parkingach podziemnych, ułatwienia w zakresie budowy małych schronów do 35 mkw. przy domach jednorodzinnych (na podstawie zgłoszenia), wprowadzenie ewidencjonowania schronów i upubliczniania informacji o lokalizacji schronów.
Luki w projektach
Zwiększona aktywność w zakresie prac na projektami dotyczącymi schronów może napawać nadzieją, choć zarazem niepokoi równoczesne prowadzenie prac w częściowo pokrywającym się zakresie przez różne ośrodki (MRiT, MON i MSWiA) przy jednoczesnym podejmowaniu inicjatyw w tym zakresie przez grupy posłów (KP Lewicy), które mogą, pomimo przeciwnych deklaracji, robić wrażenie konkurencyjnych. O ile powyższe obawy mogą być na wyrost, to już bardziej realnym problemem może być niedoskonałość zgłaszanych propozycji.
Przykładowo, zasadnie proponuje się uzupełnienie w prawie budowlanym katalogu inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przydomowego schronu oraz przydomowego ukrycia doraźnego (przy zachowaniu wymogu dokonywania zgłoszenia ich budowy) to jednak w projekcie zabrakło, równoległej zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją dodania schronów i ukryć doraźnych do zawartego w prawie budowlanym katalogu inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę powinno być jednoczesne dodanie ich do katalogu obiektów wymienionych w art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych wskazanych w tym przepisie nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bez takiej równoległej zmiany wprowadzone do Prawa budowlanego ułatwienie w zakresie budowy schronów i ukryć doraźnych może okazać się w wielu wypadkach iluzoryczne.
Schrony a zintegrowane plany inwestycyjne
Trudno jednoznacznie określić, kiedy doczekamy się systemowych i kompleksowych albo choćby częściowych regulacji dotyczących budowy schronów (tak indywidualnych, jak i przeznaczonych dla większej liczby osób).
Tymczasem już teraz władze lokalne dysponują lub – po kosmetycznych wręcz zmianach w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - mogłyby dysponować narzędziami, które przyczyniłyby się do budowy schronów, a tym samym do zwiększenia bezpieczeństwa obywateli.
Do narzędzi tych należy zintegrowany plan inwestycyjny (ZPI), nowe narzędzie planistyczne wprowadzone ostatnią dużą nowelizacją ustawy planistycznej, który jest szczególną formą planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalanego na wniosek inwestora w ramach szczególnej procedury. ZPI umożliwiać ma inwestorowi realizację inwestycji na terenie nieobjętym miejscowym planem lub na terenie, którego przeznaczenie zdefiniowane w miejscowym planie nie pozwala na realizację zamierzonej inwestycji, o ile nie jest ona sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy lub planem ogólnym (po zastąpieniu studium planem ogólnym. Koniecznym przy tym warunkiem jest zobowiązanie inwestora wobec gminy w umowie urbanistycznej) do realizacji inwestycji uzupełniającej lub przyjęcia innych zobowiązań wobec gminy zwłaszcza w obszarze realizacji potrzebnej gminie infrastruktury technicznej czy społecznej.
Inwestor realizujący w trybie ZPI inwestycję główną (np. inwestycję mieszkaniową, usługową lub handlową) mógłby w umowie urbanistycznej zobowiązać się do wykonania w ramach inwestycji uzupełniającej obiektu ochronnego (np. schronu), który mógłby „obsługiwać” nie tylko inwestycję główną, ale także być przeznaczony do użytku przez inne osoby i być docelowo zarządzany czy współzarządzany przez gminę.
Schrony na lex deweloper
Podobny mechanizm mógłby zostać zastosowany przy realizacji inwestycji na podstawie specustawy mieszkaniowej (lex deweloper). Także ta ustawa przewiduje możliwość zawarcia z inwestorem, który będzie realizował inwestycję mieszkaniową (aczkolwiek tylko mieszkaniową) na podstawie uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, porozumienia w sprawie realizacji inwestycji towarzyszącej (polegającej, podobnie jak inwestycja uzupełniająca, na budowie, zmianie sposobu użytkowania lub przebudowie sieci uzbrojenia terenu lub obiektów szczegółowo wymienionych w ustawie, o ile służą one obsłudze inwestycji głównej).
Potrzebne zmiany w przepisach
Skorzystanie z tych rozwiązań, póki co, napotyka jednak na zasadniczy problem – w ustawowych, dość przecież obszernych, katalogach inwestycji uzupełniających oraz inwestycji towarzyszących brak obiektów służących bezpieczeństwu, obronności i ochronie przed zagrożeniami. Katalog inwestycji uzupełniających zawarty w przepisach dotyczących ZPI w ustawie planistycznej będący lustrzanym odbiciem katalogu inwestycji towarzyszących specustawie mieszkaniowej jest zbyt wąski. Dlaczego nie ma nim obiektów służących bezpieczeństwu, obronności i ochronie przed zagrożeniami - czyli właśnie budowli ochronnych, takich jak schrony?
Konieczne jest umożliwienie - tak w ramach inwestycji uzupełniających, jak i inwestycji towarzyszących - realizacji obiektów ochronnych (schronów). Może to nastąpić w drodze bardzo prostej poprawki w przepisach, polegającej na uzupełnieniu katalogu zawartego w art. 2 pkt 5a ustawy planistycznej oraz katalogu zawartego w art. 2 pkt 3) specustawy mieszkaniowej o obiekty służące bezpieczeństwu, obronności i ochronie przed zagrożeniami. Zwłaszcza, że trwają prace nad zmianami do tych ustaw.
Nawet niezmienione przepisy o ZPI dają pewne możliwości
Nawet bez otwarcia lub uzupełnienia katalogu inwestycji uzupełniających o budowle ochronne inwestor realizujący w trybie ZPI inwestycje główną (mieszkaniową - np. budynek wielomieszkaniowy, usługową - np. budynek biurowy czy handlową) mógłby już teraz, tj. w aktualnym stanie prawnym, w umowie urbanistycznej zawieranej z gminą zobowiązać się do wykonania w ramach inwestycji głównej obiektu ochronnego (np. schronu) albo budynku mieszkalnego wyposażonego w schron i zarazem zobowiązać się do przekazania na rzecz gminy tej nieruchomości jako stanowiącej część przedmiotu inwestycji głównej.
Oczywiście nic też nie stoi na przeszkodzie, aby inwestor, realizując w trybie ZPI inwestycję towarzyszącą w rodzaju dworca autobusowego, przedszkola, szkoły czy przychodni zdrowia, również, mimo braku ustawowego obowiązku (jak dotąd), wyposażył je w schron. Zmiana przepisów nie jest tu konieczna i zależy to wyłącznie od ustaleń pomiędzy stronami umowy urbanistycznej lub porozumienia w sprawie sposobu realizacji inwestycji towarzyszącej czyli gminy i inwestora. W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera przemyślane określenie przez gminę priorytetów i standardów w zakresie infrastruktury społecznej i technicznej, której realizacji gmina oczekiwać będzie od inwestorów w ramach realizacji inwestycji uzupełniających lub towarzyszących. W obecnych czasach oczywiste wydaje się, że budowle ochronne powinny należeć do takich priorytetów.
Paweł Pucher, adwokat w Kancelarii KKPW
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
