Jedyną regulacją w ustawie o pracownikach samorządowych, która odnosi się wprost do powierzenia pracownikowi samorządowemu wykonywanie innej pracy niż określona w umowie o pracę, zgodnej z jego kwalifikacjami jest art. 21. Przepis ten jest odpowiednikiem art. 42 par. 4 k.p., który dopuszcza powierzenie pracownikowi, w przypadkach uzasadnionych potrzebami pracodawcy, innej niż określona w umowie o pracę na okres nieprzekraczający trzech miesięcy w roku kalendarzowym, jeżeli nie powoduje to obniżenia wynagrodzenia i odpowiada kwalifikacjom pracownika.
Oba przepisy korelują ze sobą, choć w przypadku pracownika samorządowego istnieje możliwość powierzenia mu pracy niżej zaszeregowanej. Ograniczenie zastosowania instytucji czasowego powierzenia innej pracy tylko do powierzania stanowisk zaszeregowanych na tym samym bądź wyższym poziomie skutkowałoby ograniczeniem przydatności tej instytucji, która – co istotne – w założeniu miała być instrumentem zwiększającym stopień dyspozycyjności pracownika. Celem obu regulacji jest jednak ochrona wynagrodzenia pracownika, który w wyniku powierzenia wykonywania innej pracy, aniżeli określona w umowie o pracę, ma gwarancję otrzymywania wynagrodzenia co najmniej na umówionym poziomie.
Przeczytaj także: WSA: Nie można powołać pełniącego obowiązki skarbnika>>
Wyłączne czasowe powierzenie obowiązków
Określenie "powierzenie obowiązków" o którym mowa w art. 21 ustawy oznacza powierzenie wszystkich kompetencji, uprawnień i obowiązków przynależnych do danego stanowiska, w tym też kompetencji władczych obejmujących wydawanie decyzji administracyjnych. Powierzenie jest możliwe jedynie na czas określony. Po ustaniu tego czasu, pracownik wraca na zajmowane - przed powierzeniem - stanowisko. Czasowe powierzenie innej pracy następuje w drodze jednostronnej decyzji pracodawcy. Na czas powierzenia pracownikowi innej pracy może dojść do zmiany bezpośredniego przełożonego.
Przepis nie mówi, czy pracodawca może z instytucji powierzenia pracownikowi innej pracy skorzystać tylko jeden raz w roku kalendarzowym, czy też kilka razy, pod warunkiem nieprzekroczenia trzymiesięcznego limitu. Przeważa pogląd, że okres trzech miesięcy w roku kalendarzowym wyznacza najdłuższy okres jednorazowego powierzenia innej pracy, jak i sumę okresów powierzenia, jeśli pracodawca kilkakrotnie korzysta z kompetencji. Jak się wskazuje, w praktyce wykonywanie przez pracownika samorządowego innej pracy powierzonej przez pracodawcę może trwać nawet przez 6 następujących po sobie miesięcy. Nastąpi to wówczas, gdy w jednym roku kalendarzowym praca inna niż określona w umowie o pracę zostanie powierzona pracownikowi na okres do 3 miesięcy (nie dłuższy niż 3 miesiące) i w kolejnym (bezpośrednio następnym) roku kalendarzowym również na okres do 3 miesięcy (nie dłuższy niż 3 miesiące).
Ostatecznie spowoduje to, że w szczególnych sytuacjach (uzasadnionych potrzebami pracodawcy) powierzenie innej pracy obejmie łącznie okres następujących kolejno po sobie 6 miesięcy (od 1 października jednego roku do 31 marca następnego roku). Co ważne, pracownik ma ograniczone możliwości weryfikacji przesłanki dotyczącej potrzeb urzędu - nie ma bowiem interesu prawnego w ustaleniu, czy polecenie tej treści było uzasadnione potrzebami pracodawcy.
Powierzenie obowiązków kierownika zawsze dopuszczalne
Na tle stosowania tego przepisu wynikła jednak kontrowersja, czy dopuszczalne byłoby zatrudnianie pracownika samorządowego na stanowisku pełniącego obowiązki kierownika wydziału, czy kierownika jednostki organizacyjnej. Rozstrzygając tę kwestię trzeba podkreślić, że zasada legalizmu nakłada na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi. Przepisy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, to jest z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest prawem zakazane, jest dozwolone. Organy władzy publicznej obowiązuje inna zasada: co nie jest prawem dozwolone, jest zakazane.
Zatem są dozwolone tylko i wyłącznie takie czynności organów władzy publicznej, na które wyraźnie zezwalają przepisy prawa. Organy władzy publicznej mogą działać jedynie tam, gdzie prawo do tego wyraźnie upoważnia. To oznacza, że skoro przepisy ustawy o pracownikach samorządowych wprost nie przewidują możliwości zatrudnienia na stanowisku pełniącego obowiązki kierownika wydziału czy referatu, organ administracji nie może z niej korzystać. Za taką wykładnią przemawia również fakt, że tam gdzie ustawodawca dopuszcza taką możliwość daje temu wyraz wprost - w art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, wskazano, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi albo nauczycielowi tej szkoły. Orzecznictwo stoi jednak na stanowisku, iż powierzenie obowiązków kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej dopuszczalne jest także wówczas, gdy przepis ustawowy wprost takiej kompetencji nie ustanawia (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r. I OSK 3607/18). Co więcej, brak regulacji prawnej expressis verbis normującej skutki prawne następstw niewyłonienia kandydata w wyniku przeprowadzonego konkursu, nie podważa wyprowadzenia kompetencji wójta do powierzenia stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej, jeżeli wymagają tego potrzeby tej jednostki. Kompetencja ta mieści się w zakresie kompetencji sprawowania kierownictwa jaka przysługuje organowi wykonawczemu wspólnoty samorządowej wobec samorządowych jednostek organizacyjnych (wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r. II OSK 125/15).
Wydaje się jednak, że przepis art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych w zamierzeniu ustawodawcy miał być stosowany przede wszystkim w sytuacji, gdy stanowisko kierownicze nie jest wakujące, ale chodzi o zastępstwo nieobecnego pracownika. Obok czasowego powierzenia wykonywania obowiązków kierownika referatu innemu pracownikowi urzędu, pracodawca samorządowy mógłby rozważyć przyznanie pracownikowi, któremu powierzono kierownicze obowiązki dodatku specjalnego na ten okres, zgodnie z art. 36 ust. 5 u.p.s. albo zatrudnić pracownika na zastępstwo w oparciu o regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.s., z których wynika, że nie wymaga przeprowadzenia naboru zatrudnienie osoby na zastępstwo w związku z usprawiedliwioną nieobecnością pracownika samorządowego. Oczywiście, jeżeli kandydat spełnia wymogi zatrudnienia na kierowniczym stanowisku.