Wcale nie chodzi tu o zagwarantowanie tej grupie zawodowej jakichkolwiek przywilejów. Chodzi o ustawę zawierającą rozwiązania prawne zapewniające:
1) zatrudnianie w administracji samorządowej najlepszych merytorycznie (wyłonionych w drodze konkursu) kandydatów;
2) drogę awansu (ścieżkę kariery) i rozwoju zawodowego pracownika oraz wynagradzania według kryteriów kompetencji, kwalifikacji, stażu oraz wagi i jakości wykonywanych zadań;
3) zbudowanie apolitycznej, realizującej funkcję bezstronnego:
a) organu administracji publicznej w rozumieniu K.p.a.
b) aparatu administracyjnego dla organu stanowiącego oraz organu wykonawczego i zarządzającego j.s.t.

Odpowiedni status pracowników samorządowych, obok demokratycznych wyborów organów j.s.t. jest podstawowym gwarantem podmiotowości wspólnot lokalnych. Dlatego należy oczekiwać, że wcześniej czy później politycy dostrzegą potrzebę gruntownej reformy funkcjonowania administracji samorządowej. Co prawda obowiązujące przepisy nie stanowią przeszkody budowy administracji zgodnie z preambułą ustawy zapisaną w art. 1 tj. zapewniającej zawodowe, rzetelne i bezstronne wykonywanie zadań publicznych. Praktyka wykazuje jednak, że bez konkretnych rozwiązań prawnych nie można liczyć na wykształcenie się powszechnego mechanizmu samooczyszczającego, który z jednej strony zagwarantuje , że każdemu szefowi j.s.t. będzie zależało na zatrudnianiu jak najlepszej kadry, z drugiej zaś dzięki odpowiedniemu (adekwatnemu) wynagrodzeniu, stabilizacji i satysfakcji czerpanej z realizowanej zawodowo ścieżki kariery zapewni stały napływ do administracji specjalistów wysokiej klasy. Lektura protokołów z kontroli przeprowadzonych w j.s.t. przez Regionalne Izby Obrachunkowe. czy NIK uzmysławia, że akceptowane są niskie standardy jakości pracy, co musi mieć przełożenie na ograniczenie tak zapotrzebowania jak i napływu fachowców do administracji samorządowej.

1. Otwarty i konkurencyjny nabór kandydatów na wolne stanowisko powinien być zastąpiony konkursem

NIK udowodniła, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy regulujące kwestie naboru nie spełniają swojej funkcji. Przepisy umożliwiające zatrudnienie kandydata, który nie wygrał rywalizacji z kontrkandydatami w procedurze naboru są niczym innym jak instrumentem legalizacji nepotyzmu. Wydaje się, że osoby o wysokich kwalifikacjach, poszukujące pracy, wcale nie z powodu niskich zarobków omijają urzędy j.s.t. Powód rezygnacji o ubieganie się o pracę w administracji samorządowej (tudzież służby cywilnej i administracji państwowej) jest zgoła inny. To przekonanie, że bez koneksji politycznych można co najwyżej zostać publicznie upokorzonym (informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru stanowią informację publiczną). Komisja konkursowa mająca za zadanie wykreowanie konkretnego kandydata (zalegalizowanie zatrudnienia), zrobi wszystko, aby zdyskredytować pozostałych kandydatów, ze szczególnym uwzględnieniem tych, o wysokich kwalifikacjach. Lektura ogłoszeń uzasadniających dokonanie wyboru na określone stanowisko uzmysławia, że w większości przypadków mamy do czynienia bardziej z „kamuflażem” powodów wyboru konkretnego kandydata niż z ich upublicznieniem.@page_break@

Zasadę/zjawisko pozostawiania ofert (złożonych na ogłoszony nabór na wolne stanowisko) kandydatów, którzy nie przechodzą do dalszego etapu bez odpowiedzi należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Sytuacja, w której obywatel zwraca się do urzędu administracji publicznej w bardzo ważnej, życiowej sprawie, składa ofertę (pismo) i nikt nie raczy mu na nie odpowiedzieć, jest niedopuszczalna. Tłumaczenie, że takiej czynności nie przewidują przepisy prawa może być potraktowane wyłącznie jako kuriozum.
Obowiązujące przepisy nie uprawniają do utożsamiania tzw. otwartego i konkurencyjnego naboru z konkursem – błąd bardzo często popełniany w literaturze przedmiotu. Art. 11 ust. 1 ustawy stanowi wprost, otwarty i konkurencyjny jest nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze. Ironizując można stwierdzić, że z tych otwarcie nabranych na konkurencyjność kandydatów szef j.s.t. zatrudnia kogo chce. Stan taki będzie trwał do czasu, aż przepisy zostaną tak skonstruowane, że osoba o najwyższych kwalifikacjach, oczywiście według różnych mierzalnych kryteriów, uczestnicząca w procedurze naboru będzie nabywała roszczenie zatrudnienia na stanowisku, o które się ubiega. Jedną z charakterystycznych cech pracodawcy należącego do sfery publicznej jest ograniczona autonomia w doborze pracowników.

Nie należy nie zauważać bądź bagatelizować faktu upolitycznienia organów władzy samorządowej. Jednakże wprowadzenie legalnego mechanizmu spełniania oczekiwań kadrowych popleczników politycznych władzy, nawet w obecnej postaci (zatrudnianie przez szefów j.s.t. na czas pełnienia funkcji, bez konieczności weryfikacji merytorycznej określonej liczby doradców i asystentów) będzie uzasadnione tylko wówczas, gdy pozostanie bez wpływu na profesjonalizację administracji samorządowej. Z całą pewnością, nie może też stanowić sposobu na wprowadzanie do urzędów osób niewykwalifikowanych czy takich, które nie gwarantują neutralności politycznej swoich działań albo nie posiadają nieposzlakowanej opinii np. osób skazanych za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Z analizy protokołu NIK można wysnuć wniosek, że jeśli po przeprowadzeniu procedury naboru ma być zatrudniony z góry wskazany kandydat, to z punktu widzenia jego kontrkandydatów, którzy nie tylko niepotrzebnie łudzą się przystępując do konkursu ale niekiedy, będąc bezrobotnymi ponoszą wcale niemałe koszty przygotowania oferty czy dojazdu do miejsca rekrutacji, „uczciwszym” jest, zatrudnienie go bez pozorowanego naboru.@page_break@

Podsumowując, bez zmiany przepisów umożliwiających ukrycie nieuczciwych praktyk w zdecydowanie szerszym zakresie niż zaproponowany w projekcie, nigdy nie doczekamy się w pełni kompetentnego i uczciwego korpusu urzędników samorządowych. Mechanizm, w którym kandydat na urzędnika już na początku (aby znaleźć pracę) musi postępować nieuczciwie, tj. zamiast zdobywać kompetencje zabiega o poparcie polityczne lub znajomości, powoduje, że w instytucjach publicznych pracuje coraz więcej ludzi gotowych spolegliwie akceptować nieuczciwe praktyki tak przełożonych i współpracowników jak i interesantów.

2. Ścieżka rozwoju zawodowego pracownika samorządowego

Ustawa w art. 6 ust. 1 stanowi, że pracownikiem samorządowym może być osoba, która m.in. (pkt 3) posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach na podstawie art. 37 ust. 1 tej samej ustawy określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 z późn. zm.) [rozporządzenie]. Rozporządzenie ustala m.in. wykaz stanowisk samorządowych, z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów.
Jednakże ani ustawa ani rozporządzenie nie wprowadzają rozwiązań, na które czekają samorządowcy, a które wprowadzałyby różnie nazywaną tzw. ścieżkę (kariery) rozwoju zawodowego pracownika samorządowego. Nic przecież nie stoi na przeszkodzie, aby ustalić reguły, według których pracownicy np. poprzez podnoszenie swojego wykształcenia, weryfikację umiejętności, nabywane doświadczenie (m.in. staż pracy ogólny lub u tego samego pracodawcy), itd. uzyskiwaliby kolejne stopnie zawodowe (np. młodszy referent, referent, podinspektor, inspektor itd.) odzwierciedlające ich kwalifikacje, gwarantujące (w rozumieniu pierwszeństwa) awans na bardziej odpowiedzialne stanowisko czy wyższe wynagrodzenie – budując stabilną grupę (korpus) apolitycznych specjalistów, zainteresowanych ciągłym podnoszeniem swojego profesjonalizmu.

Rozwiązania prawne, w tym zasady wynagradzania pracowników samorządowych pozostawiające całkowitą dowolność szefowi j.s.t. w ustalaniu wynagrodzenia poszczególnych pracowników i ich awansowaniu bez względu na różnice w wykształceniu, poziom kwalifikacji, staż pracy czy wagi i trudności wykonywanych zadań, nie służą budowie stabilnego korpusu urzędniczego i nie stanowią nawet namiastki ścieżki rozwoju kariery zawodowej.

3. Status sekretarza raz jeszcze

Dyskusja na temat statusu sekretarza najpierw gminy, od 1998 r. także powiatu a od 2009 r. również województwa trwa tyle lat, ile lat istnieje samorząd. Ścierają się w niej dwa przeciwstawne poglądy, od potrzeby uczynienia z sekretarza superurzędnika, dyrektora urzędu odpowiedzialnego za politykę kadrową, do likwidacji tego stanowiska w ogóle. Bez głębszej analizy można stwierdzić, że z tak przeciwstawnych pozycji mógł się zrodzić tylko jeden kompromis - pozostawienie stanowiska sekretarza, ale bez żadnych szczególnych prerogatyw, przy czym większe szanse na finalną realizację ma pomysł likwidacji tego stanowiska niż jego umocnienie czy przynajmniej dookreślenie jego pozycji w strukturze samorządu. Szefowie j.s.t. posiadający znacznie silniejsze przełożenie na polityczny czynnik decyzyjny (sekretarzom polityki uprawiać nie wolno) nigdy nie pozwolą odebrać sobie choćby części władzy, a na pewno nie wyrażą zgody na ograniczenie swoich wpływów na podległe kadry.@page_break@

Należy przypomnieć, że punktem wyjścia do przygotowania obowiązującej ustawy była diagnoza najważniejszych obszarów problemowych dotyczących funkcjonowania samorządów, w której podkreślano m.in. mankamenty wynikające z braku jednoznacznego uregulowania statusu sekretarza gminy i powiatu oraz pominięcie tej funkcji w samorządzie województwa. Nieokreślenie dla tego stanowiska zadań i kompetencji oraz wymogów kwalifikacyjnych, czyniło funkcję sekretarza polityczną, a nie jak zakładano wdrażając reformę ustrojową – mającą gwarantować profesjonalizm i ciągłość pracy administracji samorządowej. Diagnoza potwierdzająca wówczas słuszność zgłaszanych od wielu lat przez przedstawicieli samorządów postulatów w dalszym ciągu jest aktualna. Założenie wyartykułowane w uzasadnieniu do projektu obowiązującej ustawy, że jej uchwalenie przyczyni się cyt. „…do usprawnienia funkcjonowania urzędu i polityki kadrowej, a także do zapewnienia większej stabilizacji i niezależności tego stanowiska. Sekretarz, jako apolityczny i kompetentny urzędnik zapewni ciągłość i właściwą organizację pracy urzędu.” pozostaje w sferze założeń. Mało tego, jak wynika z uzasadnienia do obecnego projektu zmiany ustawy obróciło się to przeciwko sekretarzom. Potrzebna jest aż ingerencja ustawodawcy, aby zmusić niektórych szefów j.s.t. do utworzenia tego obligatoryjnego w urzędzie stanowiska.

Z chwilą wejścia w życie ustawy, sekretarz został wyjęty z grupy stanowisk wchodzących w skład tzw. łupu politycznego. Gdyby ustawodawca chciał umożliwić szefom j.s.t. swobodne dokonywanie zmiany na stanowisku sekretarza to stosunek pracy byłby z nim nawiązywany albo na podstawie powołania, albo odchodziłby razem ze swoim szefem na podobnych zasadach jak asystenci i doradcy. Ustawodawca, wręcz przeciwnie, zamierzał wprowadzić rozwiązanie prawne zapewniające osobom zajmującym te stanowiska stabilność, aby zapewnić ciągłość administracji samorządowej. Miała temu służyć także obowiązkowa apolityczność sekretarza zdefiniowana w ustawie jako zakaz tworzenia i przynależności do partii politycznych.
Proponowana zmiana ustawy zmusza szefa j.s.t. do zatrudnienia sekretarza w trybie otwartego naboru, nie usuwa jednak wątpliwości interpretacyjnych dotyczących relacji pomiędzy sekretarzem, a szefem j.s.t. (nie mówiąc już o jego zastępcach). Pozostawienie zapisów ustawy w brzmieniu sugerującym jedynie czym sekretarz, z woli kierownika j.s.t. powinien się zajmować, z mocy prawa wprowadza niezręczną sytuację. Jeżeli szef j.s.t. nie powierzy sekretarzowi zadania zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi, jakkolwiek by nie uzasadniał swojej decyzji, wyraża w ten sposób brak zaufania do osoby pełniącej tę funkcję. Z drugiej strony, jeżeli sekretarz będzie miał powierzone zadanie zarządzania zasobami ludzkimi, wówczas w przypadku powyborczej zmiany szefa j.s.t. na osobę, która co do zasady niemal w każdym przypadku publicznie zapowiada w kampanii wyborczej odpolitycznienie kadr oczywiście, podniesienie ich kompetencji itd. odbije się rykoszetem na sekretarzu. Sekretarz staje w ten sposób na linii sporów personalnych i albo przyzna, że za poprzedniego szefa źle zarządzał kadrami albo wejdzie w konflikt z nowym szefem.

Przedstawiony schemat jest oczywiście dużym uproszczeniem. Wskazuje jednak na niedoskonałości istniejących rozwiązań prawnych, których autor projektu również nie zamierza wyeliminować. Przede wszystkim, każdy półśrodek nie zastąpi jednoznacznego dookreślenia kompetencji i zadań sekretarza j.s.t. Poszukując tych kompetencji i zadań należy pamiętać, iż szefowie j.s.t. nie pozwolą się pozbawić wpływu na kadry urzędu. Linia podziału zadań pomiędzy szefa j.s.t. a sekretarza musi przebiegać na zupełnie innej płaszczyźnie. Wydaje się, że bezkonfliktowo a nawet za aprobatą szefów j.s.t. (szerzej, organów wykonawczych j.s.t.) przy jednoczesnym pełnym wykorzystaniu domniemanych wysokich kwalifikacji sekretarza podział kompetencji mógłby przebiegać na styku zadań przypisanych organom j.s.t. jako organom administracji publicznej w rozumieniu K.p.a. (z ograniczoną albo wyłączoną swobodą decyzyjności) a zadań polegających na zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej stanowiącej podstawę oceny organów wyłanianych w wyborach powszechnych przez wyborców.

Tak umocowany sekretarz, podporządkowany formalnie i zatrudniany przez szefa j.s.t., pozbawiony prawa do działalności politycznej a tym samym potrzeby zabiegania o ochronę polityczną powinien posiadać odpowiednią ochronę niezależności i stabilności zatrudnienia. Aktualne instytucje prawne przewidziane w Kodeksie pracy [K.p.] są zdecydowanie za słabe. Jedyną korzyścią z obligatoryjności powołania sekretarza j.s.t. jest niemożność reorganizacji urzędu, która zakładałaby likwidację tego stanowiska. Istotą przepisów o zakazie dyskryminacji za przekonania polityczne (ze względów politycznych) zawarte w K.p. (art. 113, art. 183a § 1, art. 183b § 1, art. 183d, art. 94 pkt 2b) czy groźba kary dla kierownika wykonującego czynności z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawcy za naruszenie praw pracowniczych, zapisana w Kodeksie karnym w art. 218 § 1 jest nałożenie (groźba) sankcji post factum. Potrzebne są zaś regulacje zawierające procedury, których obowiązek przestrzegania pozwoli na bieżące utrzymanie, ewentualnie korygowanie wzajemnych właściwych relacji pomiędzy sekretarzem a szefem j.s.t.