Zasada korzyści, określona w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, miała być gwarancją sprawiedliwego odszkodowania – odpowiadającego wartości nieruchomości wynikającej z celu wywłaszczenia. Innymi słowy: grunty przejmowane np. pod drogę powinny być wyceniane zgodnie z celem wywłaszczenia, czyli jak grunty drogowe, a nie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, w każdym przypadku, gdy powoduje to zwiększenie wartości nieruchomości. Jednak praktyka urzędnicza, oparta na zawężającej interpretacji przepisów wykonawczych, coraz częściej prowadzi do sytuacji, w której właściciele otrzymują zaniżone odszkodowania, nieodzwierciedlające realnej wartości rynkowej ich nieruchomości.
Czytaj artykuł w LEX: Gdesz Mirosław, Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym>
W centrum problemu znajduje się rozbieżność pomiędzy brzmieniem art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami a przepisami wykonawczymi, w szczególności par. 49 ust. 3 rozporządzenia ministra rozwoju i technologii w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem w przypadku wyceny nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne przyjmuje się wartość metra kwadratowego gruntu z którego wydzielono działki, a jeśli chodzi o nieruchomości już zajęte pod drogi – wartość ustala się według gruntów przyległych, z możliwością zwiększenia jej maksymalnie o 50 proc. na podstawie analizy rynku. W obu przypadkach nie uwzględnia się wzrostu wartości wynikającego z planowanego celu wywłaszczenia. W efekcie rzeczoznawcy wyceniają nieruchomości według dotychczasowego, a nie docelowego przeznaczenia, co przekłada się na ogromne różnice w odszkodowaniach.
Zobacz także procedurę w LEX: Tetera-Jankowska Maria, Wydanie decyzji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę publiczną>
Przeczytaj także: Zasada korzyści kością niezgody przy wycenie wywłaszczanej nieruchomości
Rozbieżności orzecznicze i nadchodząca uchwała NSA
W orzecznictwie sądów administracyjnych – w tym także NSA – od lat funkcjonują dwie sprzeczne linie interpretacyjne. Jedna wspiera stosowanie przepisów rozporządzenia, druga uznaje pierwszeństwo ustawy i pełne stosowanie zasady korzyści. Rozbieżności te mają istotny wpływ na losy wywłaszczanych właścicieli i prowadzą do rażąco odmiennych rezultatów w zakresie wyceny nieruchomości, a w konsekwencji ustalenia odszkodowania.
Dlatego 23 października 2023 r. prezes NSA wystąpił o podjęcie uchwały wyjaśniającej, czy w świetle prawa należy stosować ustawową zasadę korzyści, czy też ograniczenia wynikające z przepisów rozporządzenia (sygn. I OPS 1/24). Uchwała nie została jeszcze podjęta. Termin został wyznaczony na 27 maja 2025 r.
Czytaj także komentarz praktyczny w LEX: Wolanin Marian, Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - odszkodowanie za odebranie prawa własności>
RPO jednoznacznie po stronie właścicieli
W odpowiedzi na toczące się przed NSA postępowanie, rzecznik praw obywatelskich zgłosił swój udział w postępowaniu i przedstawił jednoznaczne stanowisko w kwestii interpretacji zasady korzyści. RPO stwierdził, że art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być stosowany wprost i nie może być ograniczany przez przepisy wykonawcze. Odszkodowanie za wywłaszczenie ma odzwierciedlać wartość nieruchomości wynikającą z jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, zawsze jeżeli prowadzi to do wzrostu wartości nieruchomości.
Rzecznik zaznaczył, że w pełnej rozciągłości popiera linię orzeczniczą, która hołduje tzw. dużej zasadzi korzyści oraz przedstawia kolejność czynności, które każdy rzeczoznawca powinien wykonać w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. Są to:
- określenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- określenie wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia,
- porównanie tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie skutkuje zwiększeniem wartości,
- wskazanie większej z dwóch wartości jako wartości rynkowej nieruchomości, będące podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania.
W ocenie rzecznika nie ma podstaw do przyjmowania, że rozporządzenie może modyfikować uregulowania wynikające z ustawy, co bardzo szeroko uzasadnił. Według niego takie podejście stanowiłoby naruszenie zasady hierarchii źródeł prawa. Rzecznik przypomniał również, że rozporządzenia nie mogą wprowadzać ograniczeń, które nie znajdują wyraźnej podstawy w ustawie. W stanowisku mocno podkreślono również konieczność rozstrzygania wszelkich wątpliwości interpretacyjnych na korzyść wywłaszczanych oraz potrzebę zapewnienia konstytucyjnych standardów ochrony praw i wolności człowieka, zwłaszcza w kontekście ingerencji w prawo własności i słusznego odszkodowania. RPO zaapelował do NSA o podjęcie uchwały o następującej treści:
Ustalenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno uwzględniać zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145)."
Czytaj komentarz praktyczny w LEX: Słomka Kinga, Zajęcie nieruchomości, jej zwrot oraz zasady przyznawania odszkodowania w związku z wywłaszczaniem nieruchomości>
Nie tylko RPO – szerokie poparcie dla „dużej” zasady korzyści
RPO nie jest osamotniony w swoim stanowisku. Po stronie pełnego stosowania zasady korzyści od lat opowiada się znacząca część środowiska rzeczoznawców majątkowych, a także Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz minister rozwoju i technologii. Również część orzecznictwa WSA i NSA konsekwentnie broni wykładni zgodnej z Konstytucją i ustawą. Ten szeroki front poparcia podkreśla, że spór nie toczy się jedynie o interpretację techniczną, lecz o podstawowe zasady sprawiedliwości i ochrony prawa własności.
Joanna Nogala, radca prawny Kancelaria Prawna INLEGIS Kołodziej Nogala sp.k., ekspertka wspierająca merytorycznie Fundację INLEGIS
Czytaj także artykuł w LEX: Czy roszczenie o odszkodowania z tytułu wywłaszczenia/ograniczenia nieruchomości ulegają przedawnieniu?>
Cena promocyjna: 152.09 zł
|Cena regularna: 169 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 67.6 zł
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
