W artykule „Prawo do diety rekompensuje radnemu brak wynagrodzenia”, Hanna Szlachetko opisała jakie korzyści o charakterze materialnym odnosi członek organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego z tytułu zasiadania w radzie gminy. Korzyści te pozostają w związku z ograniczeniami w zatrudnieniu oraz prowadzeniu działalności gospodarczej, które na radnych nakładają przepisy ustaw samorządowych, stanowiąc swoisty ich korelat.

Celem tych ograniczeń jest z jednej strony ochrona zaufania wyborców odnośnie sprawowania mandatu w sposób godny, rzetelny i uczciwy, mając na względzie dobro gminy i jej mieszkańców, a z drugiej strony – ochrona majątku komunalnego. Połączenie bowiem władzy z własnością rozumianą szeroko, jako ogół relacji o charakterze biznesowym, nierzadko prowadzi do wynaturzeń w jednej z tych sfer.

Ograniczenia działalności radnych przewiduje każda z ustaw samorządowych. W celu uniknięcia niepotrzebnych powtórzeń i zachowania należytej przejrzystości, szczegółowo omówione zostaną zakazy dotyczące radnych gminy, a w zakresie członków organów stanowiących pozostałych jednostek samorządu terytorialnego podjęte zostaną wyłącznie kwestie, które zostały uregulowane odmiennie, niż w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminy (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.).

1. Radni rady gminy.

Ogólną regułę zakazu prowadzenia działań, mogących podważyć zaufanie wyborców wprowadza art. 24 e ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn, które mogłyby podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie ze ślubowaniem.

Ta ogólna zasada znajduje rozwinięcie w szeregu bardziej szczegółowych zakazów. Podstawowym ograniczeniem o charakterze jest wprowadzony w art. 24a i 24b ustawy o samorządzie gminnym ustanawia zakaz nawiązania stosunku pracy oraz jego wykonywania w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat. W przypadku, gdy radny jest pracownikiem urzędu gminy, w której uzyskał mandat, obowiązany jest w ciągu 7 dni od ogłoszenia wyników wyborów złożyć wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego. Urlop ten trwa przez okres sprawowania mandatu oraz trzech miesięcy po jego wygaśnięciu. Stosunek pracy, który ustałby przed terminem zakończenia powyższego urlopu, ulega przedłużeniu do trzech miesięcy po jego zakończeniu.

W przypadku, gdyby radny nie złożył w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, przyjmuje się fikcję prawną, że zrzeka się on mandatu.
W tym świetle rozważyć natomiast należy, jaki skutek miałoby nawiązanie stosunku pracy z radnym, wbrew zakazowi, określonemu w art. 24a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Możliwych do przyjęcia jest kilka interpretacji – od nieważności umowy o pracę, poprzez powstanie uprawnienia po stronie radnego do złożenia wniosku o urlop bezpłatny aż do uznania nawiązania umowy o pracę za równorzędną ze zrzeczeniem się mandatu. W mojej ocenie powyższe wątpliwości należy rozstrzygać w świetle art. 8 Kodeksu pracy oraz art. 58 Kodeksu cywilnego w związku z art. 300 Kodeksu pracy. W myśl pierwszego z przywołanych przepisów, nie wolno czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym jego przeznaczeniem, natomiast zgodnie z normą, wyrażoną w drugim przepisie - czynność prawna, która jest sprzeczna z ustawą albo mająca na celu jej obejście jest nieważna. Nie ulega wątpliwości zatem, że nawiązanie stosunku pracy z radnym w urzędzie gminy, w której uzyskał on mandat jest sprzeczna z ustawą, a więc będzie nieważna. (Należy jednak zauważyć, że w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595, z późn. zm.) - zwanej w dalszej części artykułu ustawą o samorządzie powiatowym, konsekwencją nawiązania umowy z naruszeniem zakazu jest uznanie, że radny zrzeka się mandatu. A więc, wnioskując z analogii, należałoby przyjąć, że podobne konsekwencje powinny dotknąć radnego gminy).
 

W art. 24a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzono dodatkowo zakaz pełnienia przez radnego funkcji kierownika lub zastępcy kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. W wypadku jednak przejęcia lub utworzenia tej jednostki w trakcie kadencji, termin do złożenia przez radnego wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego ulega wydłużeniu do 6 miesięcy.


W art. 24d. ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził zakaz powierzania przez wójta radnemu gminy, w której uzyskał on mandat, wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych. Przepis ten należy interpretować szeroko, jako zakaz zawierania jakichkolwiek umów cywilnoprawnych przez gminę z jednej i radnego tej gminy z drugiej strony.

Poza powyższymi ograniczeniami, odnoszącymi się do zatrudniania radnego przez gminę, obowiązują również zakazy dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Zgodnie z art. 24f. ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej, zarówno na własny rachunek, jak i wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Zakazem objęte jest również zarządzanie taką działalnością oraz pełnienie funkcji pełnomocnika lub przedstawiciela. W przypadku, gdy radny prowadził działalność objętą zakazem, zobowiązany jest do zaprzestania jej prowadzenia w terminie 3 dni od dnia złożenia ślubowania, przy czym naruszenie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie przewidzianym w art. 190 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112, z późn. zm).

Zgodnie natomiast z art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, radni, jak również ich małżonkowie, małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, sekretarzy oraz skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi nie mogą być pełnomocnikami ani członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Powołanie lub wybór tych osób są, zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu, nieważne. Jeśli natomiast wybór lub powołanie nastąpiły przed dniem rozpoczęcia wykonywania mandatu radnego (a więc przed złożeniem ślubowania) lub zatrudnieniem na jednym z wymienionych w ust. 2 stanowisk, osoby objęte zakazami obowiązane są zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania przez radnego i wójta lub dnia zatrudnienia innych osób, wymienionych w ust. 2. Po bezskutecznym upływie terminu osoba objęta zakazem traci z mocy prawa swoje stanowisko lub funkcję.
 

Radni nie mogą również, zgodnie z art. 24f ust. 5, posiadać większego niż 10 % pakietu udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje, przekraczające określony limit powinny być zbyte przed pierwszą sesją rady gminy, a jeśli to nie nastąpi, nie mogą uczestniczyć przez okres sprawowania przez radnego mandatu oraz przez dwa lata po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących z nich uprawnień, takich jak prawo głosu czy dywidendy.

2. Radni powiatu.

Ustawa o samorządzie powiatowym w dużej mierze powiela rozwiązania, przyjęte w ustawie o samorządzie gminnym w zakresie ograniczeń w prowadzeniu przez radnych działalności.

Art. 23 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym rozwiązuje umówioną wcześniej wątpliwość, dotyczącą konsekwencji nawiązania stosunku pracy z radnym. W myśl ustawy o samorządzie powiatowym, umowa taka będzie ważna, ale jej nawiązanie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się przez radnego mandatu.

Pomiędzy sytuacją radnego gminy i radnego powiatu zachodzi ponadto różnica w zakresie długości udzielanego urlopu bezpłatny, który w wypadku radnego udzielany jest wyłącznie na okres sprawowania mandatu, a nie na okres sprawowania mandatu oraz trzy miesiące po jego wygaśnięciu.


3. Radni sejmiku województwa.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596, z późn. zm. - zwana w dalszej części artykułu ustawą o samorządzie województwa) wprowadza najdalej idące zakazy dla radnych sejmiku województwa. Art. 24 ust 1. ustawy o samorządzie województwa bowiem stanowi, że radny nie może wchodzić w majątkowe stosunki cywilnoprawne z województwem i wojewódzkimi jednostkami organizacyjnymi, za wyjątkiem korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz najmu pomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub działalności gospodarczej oraz dzierżawy i innych form korzystania z nieruchomości. Umowy te muszą być jednak oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych.

Zgodnie natomiast z treścią art. 25 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, z radnym nie może być nawiązany stosunek pracy w urzędzie marszałkowskim w tym województwie, w którym radny uzyskał mandat. Przepis ten nie dotyczy jednak radnych wybranych do zarządu województwa, z którymi stosunek pracy jest nawiązany na podstawie wyboru.
Tak samo, jak w przypadku radnego powiatu, nawiązanie z radnym województwa stosunku pracy na innych zasadach równoznaczne jest ze zrzeczeniem się przez niego mandatu.
Urlop bezpłatny radnego województwa, udzielany na czas sprawowania mandatu, trwa w okresie jego sprawowania oraz trzech miesięcy po wygaśnięciu mandatu (art. 26 ust. 2), a więc tyle samo, co urlop radnego gminy, ale dłużej, niż urlop radnego powiatu.
 

4. Podsumowanie.

De lege ferenda należałoby sformułować postulat ujednolicenia zakazów, dotyczących szeroko rozumianego prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych gmin, powiatów i województw. W szczególności należy wprowadzić do ustawy o samorządzie gminnym przepis, regulujący kwestię skutków naruszenia zakazu zatrudnienia radnych gminy, spójny z przepisami pozostałych ustawach samorządowych.