Rada Miejska w Łodzi przyjęła uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, w tym wysokości stawek za postój oraz opłat dodatkowych. Płatne abonamenty parkingowe zostały przewidziane dla zameldowanych albo rozliczających się podatkowo mieszkańców, którym do danego pojazdu przysługuje określone prawo rzeczowe albo obligacyjne. Janusz S. zakwestionował ważność uchwały takiej treści.
Jego zdaniem ograniczenie przysługiwania prawa do abonamentu wyłącznie do określonych grup użytkowników drogi jest niezgodne z prawem. Pokrzywdzeni zostali m.in. mieszkańcy korzystający w Łodzi z pojazdów służbowych, którym abonament nie przysługuje.
Stanowisko WSA i skarga kasacyjna
Rada Miejska w Łodzi wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że nie ma logicznych argumentów, by niektórych mieszkańców prawa do abonamentu pozbawić. Rada nie wskazała też wartości konstytucyjnych, które uzasadniałyby odmienne traktowanie mieszkańców strefy płatnego parkowania. I dlatego skargę uwzględnił stwierdzając nieważność zakwestionowanych zapisów uchwały.
W skardze kasacyjnej Rada Miasta przekonywała, że przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 13b ust. 4 pkt 2, dają radzie prawo wprowadzenia opłat abonamentowych dla użytkowników drogi wyodrębnionej wg kryterium tytułu prawnego przysługującego im w stosunku do posiadanego samochodu.
Granice uznaniowości rady gminy
Naczelny Sąd Administracyjny był innego zdania i skargę oddalił. Podkreślił, że swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej nie jest nieograniczona. Faktem jest, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera normy prawnej wskazującej wprost kryteriów, jakimi powinna posługiwać się rada przyznając użytkownikom dróg określone preferencje. Rada może działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Celem wprowadzenia stref parkingowych, o którym mowa w art. 13b ust. 2 u.d.p., a zatem opłat za parkowanie, jest taka organizacja ruchu, by zwiększyć rotację parkujących pojazdów samochodowych lub realizować lokalną politykę transportową. W szczególności, aby ograniczyć dostępność tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Przyjęte przez radę kryterium zróżnicowania musi zatem pozostawać w bezpośrednim związku z celem wprowadzenia strefy wskazanym w art. 13 ust. 2 u.d.p., względnie w związku z jakimiś wartościami konstytucyjnymi. Może za tym przemawiać także waga interesu użytkowników drogi albo miasta.
Czytaj też w LEX: Strefa płatnego parkowania – problemy pomiędzy regulacją prawną a praktyką >
Kluczowe znaczenie zasady równości wobec prawa
NSA stwierdził, że bez wątpienia, przewidziane w u.d.p. ulgi mogą być ustanowione "dla niektórych użytkowników drogi", a więc nie dla wszystkich. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi może zostać wyodrębniona nie tylko według kryterium miejsca zamieszkania, ale również wedle kryterium tytułu prawnego przysługującego im w stosunku do posiadanego samochodu. Dlatego np. wyodrębnienie kategorii osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie najsilniejszych tytułów prawnych, jakimi są własność i współwłasność oraz na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, nie pozostaje w sprzeczności z zasadami art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, bowiem wykazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny. Uznano przy tym, że umowy dzierżawy, najmu i użyczenia pojazdu nie można wykazać w sposób pewny (wyrok NSA z 28 lutego 2019 r., I OSK 1112/17).
W orzecznictwie NSA przyjmuje się również, że wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu, należy uznać za naruszające zasadę równości wobec prawa. Zasada ta wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, bez różnic faworyzujących lub dyskryminujących. Wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku bezpośrednim celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom.
Zdaniem sądu orzekającego w tej sprawie, choć status prawny w sferze prawa cywilnego, jaki posiada właściciel pojazdu, różni się od statusu najemcy lub użytkownika, to jednak w sferze administracyjnoprawnej, z uwagi na obowiązek uciszenia opłaty za korzystanie z dróg te osoby mają równą pozycję. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nakłada bowiem obowiązek ponoszenia opłaty za postój pojazdu na korzystających z dróg, którym jest każda osoba władająca pojazdem, niezależnie od tytułu prawnego. Wszystkie te osoby znajdują się w takiej samej sytuacji.
Dlaczego uchwała naruszyła prawo?
W tej sprawie uchwała nr XLI/1273/21 Rady Miejskiej w Łodzi wskazywała na cztery tytuły korzystania z pojazdu, które uprawniają do uzyskania abonamentu w strefie płatnego parkowania: własności/współwłasności, umowa leasingu, umowa przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu i umowa najmu lub dzierżawy zawartej z podmiotem, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wynajmuje lub wydzierżawia pojazdy. Rada nie wykazała jednak, by powód wprowadzenia takiego kryterium z pominięciem pozostałych grup użytkowników pojazdów, pozostawał w związku z celem wprowadzenia strefy płatnego parkowania. To oznacza, że unormowania uchwały w tym zakresie naruszały zasadę równości wobec prawa, bowiem podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji prawnej (posiadające te same cechy) zostały potraktowane w sposób odmienny. O ile zatem NSA zasadniczo nie wyklucza możliwości różnicowania wysokości opłat w zależności od różnych kryteriów, to jednak musi być to zgodne z celem wskazanym w ustawie. W tym przypadku tak nie było.
Wyrok NSA z 17.09.2025 r. II GSK 1007/22
Zobacz też w LEX: Dobrze napisana uchwała, czyli o zasadach techniki prawodawczej w samorządzie terytorialnym >
Cena promocyjna: 215.2 zł
Cena regularna: 269 zł
Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 215.2 zł
