Gąszcz przepisów

Objęcie jednym tekstem wszystkich kategorii osób związanych z samorządem, których przedmiotowe przepisy dotyczą uniemożliwiłoby wyczerpanie zagadnienia oraz ograniczyłoby bardzo czytelność rozważań. Z tego powodu temat zawężono do ograniczeń i zakazów dotyczących osób zatrudnionych w urzędach gminnych na stanowiskach wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) [wójt] oraz ich zastępców. Mimo że bezpośrednie przenoszenie wniosków zawartych w artykule na inne stanowiska i funkcje np. radnych, członków zarządu j.s.t. czy pozostałych pracowników samorządowych jest ryzykowne, może jednak stać się pomocne w odpowiedniej interpretacji całości regulacji dotyczących przedmiotu, przy założeniu że ustawodawca uchwalając ustawy kierował się niezmiennymi przesłankami.

Złamanie zakazu to nie korupcja

Przedmiot rozważań wymaga założenia stałych punktów odniesienia. Pierwszym z nich, w jakimś sensie zasadniczym, jest odrzucenie powszechnego przekonania, że zakazy i ograniczenia dotyczące członków organów j.s.t. oraz pracowników samorządowych, które zostały wprowadzone przepisami prawa na wprost lub wynikają z określonej (należy przyjąć, nieprzypadkowej) konstrukcji norm prawnych, pełnią wyłącznie rolę antykorupcyjną. Przekonanie to często stanowi przesłankę kształtującą niewłaściwy kierunek interpretacji przepisów.

Definicja korupcji lansowana przez np. Transparency International, choć zmierza do tego samego, to jednak inaczej jest rozumiana przez ustawodawcę, który jej legalną definicję zamieścił w ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 z późn. zm.). Fakt złamania ustanowionego zakazu co do zasady nie jest korupcją i nie jest zagrożony odpowiedzialnością karną, lecz co najwyżej odpowiedzialnością służbową bądź dyscyplinarną. Restrykcjami karnymi, bardziej od osób łamiących zakazy, zagrożeni są ci, którzy świadomie powołują lub zatrudniają te osoby. Ustawodawca kwestię tę traktuje wyjątkowo niekonsekwentnie. Instrukcyjny charakter niniejszych rozważań ma na celu pomóc w uniknięciu negatywnych konsekwencji przede wszystkich poprzez właściwe zrozumienie i zastosowanie się wójtów i ich zastępców do ustanowionych zakazów i ograniczeń, dlatego m.in. pominięto antykorupcyjny punkt widzenia na omawiane przepisy.

Jak wójt ale nie wójt

Drugie założenie polega na eliminacji skrótu myślowego, niestety utrwalonego przez niewłaściwe formułowanie przepisów prawa, że zakazy i ograniczenia dotyczą (np. w omawianym przypadku) wójtów i ich zastępców, gdy w rzeczywistości dotyczą osób fizycznych zajmujących te stanowiska lub pełniących funkcję.

Ponadto, warunkiem właściwej interpretacji przepisów jest uwzględnienie różnicy znaczeniowej określeń „funkcja” oraz „stanowisko”. Nie ma dowodów na to, że ustawodawca pełnienie funkcji utożsamia z zajmowanym stanowiskiem rozumianym jako pozycja w hierarchii zawodowej. Wnioski z interpretacji przepisów nie mogą zależeć od swobodnego przyjmowania, że w ustawach użyto tych terminów zamiennie bądź nie. Zupełnym nieporozumieniem jest także pogląd, że ustawodawca raz użył ich zamiennie, a innym razem nie. Każde z tych określeń ma swoje indywidualne znaczenie (pomijając wieloznaczeniowość każdego z nich) i bez wyraźnej sugestii ustawodawcy tak powinno być rozumiane.

Ustawa o samorządzie gminnym kilkakrotnie wskazuje przypadki, w których funkcję wójta może pełnić osoba nie posiadająca mandatu uzyskanego na podstawie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta.

A więc w potocznym rozumieniu osoba nie będąca wójtem.

W art. 28f w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.
W art. 28h w przypadku przemijającej przeszkody (spowodowanej okolicznościami wymienionymi w art. 28g ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta, gdy nie powołano zastępcy albo pierwszego zastępcy (lub gdy tzw. przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań i kompetencji dotyczy także zastępcy albo pierwszego zastępcy) Prezes Rady Ministrów, na wniosek wojewody za pośrednictwem ministra właściwegu do spraw administracji publicznej wyznacza osobę, która przejmie wykonywanie zadań i kompetencji wójta.
W art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa go do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie nie odniesie skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o jego odwołanie. W miejsce odwołanego wójta, Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję.
Oraz w art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zawiesza organy gminy i ustanawia zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję, powołując jednocześnie (na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej) komisarza rządowego, który przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania.

Procedura ustanowienia zarządu komisarycznego przewiduje uprzednie przedstawienie zarzutów organom gminy i wezwanie ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy.

Meritum czyli czego nie wolno i czym to grozi

Z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że osoby pełniące funkcje wójta a więc zarówno osoby posiadające mandat zdobyty na podstawie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, jego zastępcy oraz osoby, o których była mowa wyżej, nie mogą łączyć tej funkcji z:

funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie;
członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta;
zatrudnieniem w administracji rządowej;
mandatem posła lub senatora.

Nieco bardziej skomplikowane okazuje się skatalogowanie konsekwencji, które grożą za złamanie wskazanych zakazów oraz co robić w sytuacji, gdy zakaz zostanie złamany. W przypadku osób pełniących funkcje wójta w oparciu o mandat zdobyty na podstawie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) [ustawa o bezpośrednim wyborze wójta] sprawa wydaje się w miarę klarowna. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej (patrz niżej), następuje wygaśnięcie mandatu wójta. Wygaśnięcie mandatu nie następuje automatycznie lecz stwierdza je rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, wcześniej umożliwiając wójtowi złożenie stosownych wyjaśnień.

Jeżeli wójt wykonywał niedozwoloną funkcję lub prowadził działalność gospodarczą przed dniem wyboru, ma 3 miesiące od dnia złożenia ślubowania na zrzeczenie się zakazanej funkcji lub zaprzestanie prowadzenia niedozwolonej działalności gospodarczej. Po upływie tego terminu i niezrzeczeniu się funkcji lub niezaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, rada gminy najpóźniej po upływie miesiąca, w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta.

Od uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu, wójtowi służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Sąd administracyjny rozpatruje skargę, w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia. Na złożenie skargi kasacyjnej rada gminy oraz wójt mają czas 14 dni. Ciekawym zagadnieniem jest w tym przypadku postrzeganie przez sąd faktycznej i prawnej zdolności procesowej rady gminy.

Wygaśnięcie mandatu wójta następuje z dniem uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę.

Ustawa o samorządzie gminnym w art. 98a ustanawia procedurę, na okoliczność gdyby rada gminy nie podjęła uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu wójta lub wójt nie odwołał ze stanowiska swojego zastępcy w odniesieniu, gdy złamią oni zakazy wynikające z art. 27 oraz zakazy z art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.) [ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej].

Wojewoda wzywa właściwy organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni a w razie bezskutecznego upływu terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Zarządzenie zastępcze podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym w tym także przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczyło.

Łatwo zauważyć, że osoba, która ma pełnić funkcję zastępcy wójta powinna uregulować swoją sytuację przed powołaniem w taki sposób, aby nie złamać zakazów już w chwili powołania, gdyż przepisy nie przewidują dla niej czasu na wyjście z kolizji, o których mowa w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym.

Co do osób pełniących funkcje wójta bez mandatu uzyskanego na podstawie ustawy o bezpośrednim wyborze brakuje ustawowej procedury odwołania ich w ramach konsekwencji za złamanie zakazów i ograniczeń, które bez wątpienia również ich dotyczą. Powinien tu jednak działać racjonalny tryb reakcji organu powołującego (wyznaczającego), który pozyska wiadomość o takiej okoliczności.

Złamanie zakazu mimo woli

Warto w tym miejscu poruszyć problem, który pojawia się na przełomie kadencji samorządów terytorialnych. Na podstawie art. 29 ustawy o samorządzie gminnym po upływie kadencji wójta, wójt i jego zastępcy pełnią swoje funkcje do czasu objęcia obowiązków przez swoich następców. Z reguły jednak są to osoby, które aktywnie uczestnicząc w życiu społecznym i politycznym swoich gmin kandydują w wyborach samorządowych do rad. Z chwilą uzyskania mandatu radnego i nierozstrzygnięcia wyborów na wójta w I turze (jak również w przypadku odwleczenia się złożenia ślubowania przez nowo wybranego wójta) osoby te łamią zakaz, o którym mowa w art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. O ile Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190) [Ordynacja] w art. 190 ust. 5 pozwala zainteresowanej osobie na wyjście z kolizji w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (na radnego), gdyż funkcję wójta pełniła przed wyborami, o tyle ustawa o bezpośrednim wyborze wójta w art. 26 ust. 5 uprawnia radę gminy do wygaszenia mandatu wójta z uwagi na złamanie zakazu.

Rozwiązaniem jest potraktowanie art. 29 ustawy o samorządzie gminnym z racjonalnego punktu widzenia, jako przepisu szczególnego. Można jednak wykazać, że te same racjonalne przesłanki, podbudowane uwarunkowaniami politycznymi w danej j.s.t. będą przemawiały przeciwko takiej interpretacji.

Pisaliśmy o tym również:
Zakazy i ograniczenia dotyczące wójtów i ich zastępców