Prokurator Okręgowy w Poznaniu wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta w Okonku z maja 2022 roku w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych położonych w Okonku i Lędyczku, leżących 50 km od Piły.
Czytaj też: WSA: Rada gminy nie decyduje o wszystkim w sprawie cmentarza komunalnego
Skarżący prokurator zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podnosząc, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zamieszczenie w załączniku niedozwolonych regulacji.
Poza upoważnieniem ustawy
W paragrafie 20 regulaminu wprowadzono szereg zakazów obowiązujących na terenie cmentarza, które wykraczają poza upoważnienie przyznane Radzie Miejskiej oraz dotyczą materii uregulowanej w innych aktach prawnych o randze ustawowej.
- Kwestie dotyczące zakazu spożywania alkoholu i innych używek oraz palenia tytoniu uregulowano szczegółowo w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o ochronie zdrowia – zwraca uwagę prokurator.
Zakaz niszczenia urządzeń cmentarnych i zieleni, zakaz niszczenia i samowolnego przemieszczania elementów małej architektury, zakaz wyrzucania odpadów, śmieci poza pojemniki do tego przeznaczone, zakaz prowadzenia działalności handlowej z wyłączeniem automatów i bezobsługowej sprzedaży wkładów, prowadzenia akwizycji oraz umieszczania i rozkładania materiałów reklamowych, zakaz żebractwa, czy nakaz zachowania powagi miejsca poprzez zachowanie spokoju i porządku stanowią powtórzenie uregulowania zawartych w kodeksie wykroczeń.
Powtórzenie kodeksu rodzinnego
Zasady poruszania się rowerem, motorowerem i hulajnogą elektryczną zostały uregulowane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku par. 19 regulaminu, zgodnie z którym dzieci do lat 13 mogą przebywać na terenie cmentarza pod opieką osób dorosłych. Zagadnienia związane z odpowiedzialnością za małoletnich zostały uregulowane w odpowiedziach przepisach ustawy Kodeks cywilny oraz ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
Problem ekshumacji i nagrobki
Ponadto błędna jest regulacja dotycząca ekshumacji, która w ogóle nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego.
W przypadku ekshumacji, zwłoki powinny być pochowane na nowo w innym miejscu jedynie w przypadku ekshumacji dokonanej na podstawie właściwego inspektora sanitarnego w razie zajęcia cmentarza na inny cel. W innych przypadkach nie jest wykluczone pochowanie zwłok lub szczątków w tym samym miejscu.
Zobacz procedurę: Ekshumacja >
Postanowienia regulaminu w tym zakresie są niejasne i budzą wątpliwości co do ich znaczenia. Wątpliwości budzi uzależnienie wykonania określonych prac przez dysponenta prawa do grobu od zezwolenia administratora cmentarza, jak i dokonania jakiejś kolejnej opłaty. W ramach prawa do grobu dysponent uzyskuje nie tylko uprawnienie do pochowania zmarłego, ale także prawo wniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo odwiedzani grobu, jego utrzymywania czy wykonywania zamian o charakterze dekoracyjnym.
Kwestie związane z utrzymaniem i dysponowaniem prawem do grobu winny być uregulowane ewentualnie w umowie cywilnoprawnej, a nie w kacie prawa miejscowego – uważa prokurator.
Liczba zarzutów stawianych regulaminom, ich materia oraz rodzaj kwestionowanych aktów stawiają pod znakiem zapytania sens ich uchwalania.
Sprawdź w LEX: Czy gmina może wydać pozwolenie na ekshumację szczątków pochowanych na nieczynnym cmentarzu wyznaniowym? >
Ceny za usługi pogrzebowe i ławki
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, że skarga była uzasadniona, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznane zostały za usprawiedliwiające jej uwzględnienie. Choćby cennik usług na cmentarzu.
Rada gminy może powierzyć uprawnienia do określania wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego. Wówczas aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (wyrok NSA, II OSK 2868/17)
Ale Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Okonku, samorządowy zakład budżetowy, nie jest jednostką, na którą można delegować kompetencję do podejmowania aktów o charakterze prawa miejscowego. Zakład ten może stanowić przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
Czytaj też w LEX: Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji >
Sąd podzielił stanowisko prokuratora, że uzależnienie wykonania prac kamieniarskich na terenie cmentarza, a także warunkowanie ustawiania tablic, ławek, sadzenie drzew i krzewów od "wniesienia stosownych opłat" stanowi o istotnej wadliwości regulaminu.
Stąd rada gminy nie ma uprawnienia do ustalania opłat za wszelkie czynności mogące zostać zakwalifikowane jako wynikające z zarządzania cmentarzem komunalnym.
Rezerwacja grobu
Sąd nie dopatrzył się sprzeczności z prawem treści paragrafu 29 regulaminu, który stanowi, że "w przypadku nieuiszczenia opłaty przedłużającej termin ważności uprawnień do grobu lub rezerwacji miejsca grzebalnego, grób może zostać przeznaczony do likwidacji a rezerwacja wygasa. Dowodu sprzeczność z art. 7 ust. 2-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie stanowi ocena strony skarżącej, że powołany powyżej zapis "może wprowadzać w błąd" co do obowiązku uiszczania tzw. opłaty prolongacyjnej w przypadku grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia.
Zgodnie z regulacją ustawową grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20 (art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych).
Sprawdź w LEX: Po jakim czasie przedawniają się nadpłaty z tytułu opłat za miejsca pochówku? >
Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok, a zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione.
Wskazane przepisy nie znajdują zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia. A członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty (wyrok SN z 3.12.2010 r., I CSK 66/10, LEX nr 738085).
Sprawdź w LEX: Na czym polega likwidacja grobu? >
Wprowadzenie opłaty za przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca) jest działaniem, które nie ma podstawy prawnej. Ale przypomnieć o upływie 20-letniego okresu ochronnego cmentarz może. (porównaj wyrok SN z 24 czerwca 2019 r., III CSK 212/17).
Sprawdź w LEX: Czy zarząd cmentarza komunalnego ma prawo pobrać opłatę za przedłużenie rezerwacji miejsca na cmentarzu? >
Zakaz hałasowania i żebractwa
Sąd nie podzielił jednak stanowiska, że regulamin określający nakaz zachowania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym i ustanawiający zakaz niszczenia urządzeń cmentarnych i zieleni, zakaz wyrzucania odpadów, śmieci poza pojemniki do tego przeznaczone, zakaz prowadzenia działalności handlowej z wyłączeniem automatów do bezobsługowej sprzedaży wkładów, prowadzenia akwizycji oraz umieszczania i rozkładania materiałów reklamowych czy zakaz żebractwa stanowią powtórzenie materii uregulowanej już w ustawie kodeks wykroczeń.
Kodeks wykroczeń ustanawia zasady odpowiedzialności za wykroczenia w ten sposób, że określa czyny zabronione stanowiące wykroczenia, zasady odpowiedzialności oraz grożące kary. To, że w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zamieszczone zostają zapisy o tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia, co opis czynów zabronionych z kodeksu wykroczeń, nie stanowi o tożsamości regulacji prawnej czy też niedozwolonej ingerencji w regulację ustawową - uznał sąd wojewódzki.
Picie alkoholu
Do stanowiska o sprzeczności z prawem zakazu spożywania alkoholu nie przekonała sądu argumentacja skargi odwołująca się do przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Zgodnie z treścią art. 14 ust. 2a w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi karze grzywny podlega spożywanie napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów.
Ale według WSA nieco inny jest zapis regulaminu, gdzie wskazano, że wszystkie czynności i zachowania sprzeczne z nim wynikają z kodeksu wykroczeń i przepisów szczególnych, więc zgłaszane będą odpowiednim organom.
Regulaminowy wymóg zachowania ciszy, powagi i szacunku został zaostrzony tak, aby korespondował ze standardem ochrony dobra osobistego rozumianego jako kult pamięci osoby zmarłej. Standard ochrony takiego dobra nie jest tożsamy ze standardem dla miejsc publicznych innych niż cmentarz.
Zakaz palenia tytoniu
Sprzeczności z prawem ustanowienia zakazu palenia tytoniu na cmentarzu nie dowodzi argumentacja odwołująca się do przepisów ustawy z dnia 9 listopada 1995 roku o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych.
Zakaz palenia tytoniu nie pokrywa się z zakazami określonymi w ustawie o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Kwestionowany skargą zakaz można ponadto rozpoznać, jako skorzystanie przez Radę Miejską w Okonku z ustawowej kompetencji do ustalenia, w drodze uchwały, miejsc przeznaczonych do użytku publicznego jako stref wolnych od dymu tytoniowego, pary z papierosów elektronicznych i substancji uwalnianych za pomocą nowatorskiego wyrobu tytoniowego (art. 5 ust 4 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych).
Czytaj w LEX: Odpowiedzialność wykroczeniowa za niewłaściwe zachowania na cmentarzu >
Zakaz używania deskorolek
W ocenie sądu nieuzasadnione jest twierdzenie prokuratora, że ustanowiony zakaz jazdy po cmentarzu na motorowerach, jednośladach oraz przy użyciu sprzętu rekreacyjno-sportowego (deskorolki, łyżworolki, hulajnogi, itp.) stanowi o normowaniu zasad poruszania się rowerem, motorowerem i hulajnogą elektryczną na wzór przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Sąd nie dopatrzył się sprzeczności kwestionowanej regulacji regulaminowej z przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Postanowienie regulaminu, że dzieci do lat 13 mogą przebywać na terenie cmentarza wyłącznie pod opieką osób dorosłych należy odczytywać jako dążenie do zapewnienia zachowania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym; zwłaszcza w kontekście sankcji prawa miejscowego obejmującej niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej.
Warto dodać, że wyrok dotyczy tylko zarządców cmentarzy komunalnych. Z danych uzyskanych przez NIK wynika, że z łącznej liczby 15,5 tys. obecnie funkcjonujących obiektów cmentarnych, niewiele bo około 1880 to cmentarze komunalne. Największą część stanowią cmentarze wyznaniowe, tzw. parafialne. Te ostatnie mają cenniki ustalane przez kościoły.
Wyrok WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 412/23
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
