Użytkowanie wieczyste to instytucja prawa cywilnego, jednak przynajmniej jedną ze stron stosunku prawnego jest organ administracji publicznej. Jedną z charakterystycznych cech jest również kwestia odpłatności tego prawa, bowiem za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, których wysokość jest procentową częścią wartości nieruchomości. W związku z długim okresem obowiązywania umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste, wysokość opłaty rocznej może być aktualizowana w razie zmiany wartości nieruchomości. Tryb aktualizacji opłaty rocznej określony w ustawie o gospodarce nieruchomościami został uregulowany w specyficzny sposób, bowiem spór co do tego cywilnoprawnego świadczenia jest w pierwszej kolejności rozpatrywany przez organ administracji publicznej - samorządowe kolegium odwoławcze.



Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej

Pierwszym etapem aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest wypowiedzenie na piśmie użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ wysokości dotychczasowej opłaty wraz ofertą nowej wysokości opłaty. Doręczenie wypowiedzenia następuje w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty ma możliwość zakwestionowania tego wypowiedzenia. W tym celu może złożyć wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek składa się przeciwko organowi, który dokonał wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty.
 

Postępowanie przed sko ma na celu polubowne załatwienie sprawy w drodze ugody i w tym celu przeprowadzona zostaje rozprawa. Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach postępowania. Po rozpoznaniu sprawy kolegium wydaje orzeczenie, w którym oddala wniosek lub ustala nową wysokość opłaty.

Od orzeczenia sko odwołanie nie przysługuje, jednak zarówno użytkownik wieczysty, jak i organ administracji mogą wnieść sprzeciw od tego orzeczenia. Jest on równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i zastępuje pozew. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie sko traci moc. Sprawa jest więc od początku i w całości rozpatrywana przez właściwy sąd cywilny.
 

Takie ukształtowanie trybu kwestionowania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego prowadzi do różnych problemów, bowiem organ administracji publicznej (sko) rozpatruje sprawę o charakterze cywilnym w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego. Z kolei sąd cywilny rozpatrujący dalej spór w żaden sposób nie odnosi się do postępowania prowadzonego przez sko - nie ocenia go, nie kontroluje, ani również nie sprawuje nadzoru nad sko w tym zakresie. Wobec tego niejasna jest również rola sadu administracyjnego w tym procesie - czy może on w jakikolwiek sposób sprawować kontrolę postępowania prowadzonego przez sko?


Bezczynność lub przewlekłość sko

W praktyce może zaistnieć sytuacja, gdy - mimo że do postępowania stosuje się m. in. przepisy kpa dotyczące załatwiania spraw - sko nie rozpozna sprawy w terminie, a więc będzie bezczynne lub będzie prowadziło postępowanie w sposób przewlekły. Czy w takich przypadkach użytkownik wieczysty ma możliwość obrony swoich praw? Skoro sądy cywilne nie kontrolują postępowania przed sko, a sądy administracyjne nie kontrolują administracji publicznej w sprawach stosunków cywilnoprawnych, to czy istnieją możliwości ochrony użytkowników wieczystych na drodze sądowej?

Przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym dają możliwość wnoszenia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej, ale wyłącznie w przypadkach, gdy organ jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, niektórych postanowień w postępowaniach administracyjnych lub podatkowych, interpretacji podatkowych lub gdy sprawa dotyczy innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Orzeczenia sko w sprawach związanych z aktualizacją opłaty rocznej nie mieszczą się w tym zakresie, zatem zgodnie z literalną wykładnią ustawy, skarga w tym przypadku nie przysługuje.

@page_break@
 

W toku rozpatrywania jednej z indywidualnych spraw związanych z aktualizacją, użytkownik wieczysty wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność sko, jednak sąd skargę odrzucił. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrujący skargę kasacyjną od tego postanowienia powziął wątpliwości i przedstawił to zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA. Zgodnie z sentencją podjętej uchwały, w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego (na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP). Uchwała zapadła w związku z konkretną sprawą, więc nie ma mocy powszechnie wiążącej, niemniej sądy administracyjne powinny się do tego rozstrzygnięcia stosować.

Uzasadniając uchwałę sąd wskazał na inne przykłady postępowań o mieszanym charakterze administracyjno-cywilnym, w których orzecznictwo dopuszczało sądowoadministracyjną kontrolę działań administracji w zakresie nieobjętym właściwością sądów cywilnych (np. sprawy rozpatrywane na podstawie art. 160 kpa). Dalej sąd przyjął wręcz domniemanie kompetencji sądów administracyjnych w przypadkach, gdy kontroli poddawana jest prawna forma działania administracji publicznej, co uzasadnił postanowieniami Konstytucji. Ponadto sąd podkreślił fakt, że postępowanie przed sko toczy się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a nieprzestrzeganie reguł tego postępowania - w tym dotyczących terminu załatwienia sprawy - nie mogą obciążać użytkownika wieczystego.

Na tych argumentach NSA oparł swoją prokonstytucyjną wykładnię przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd stanął na stanowisku, że zapewnienie stronie konstytucyjnego prawa do sądu ma pierwszeństwo przed gramatyczną wykładnią przepisów ustawy. Podkreślił jednocześnie, że sprawy opłat aktualizacyjnych są prowadzone przez organy administracji publicznej i w zakresie bezczynności organu mieszczą się w pojęciu spraw z zakresu administracji publicznej, zaś strona ma interes prawny (w rozumieniu art. 50 ppsa) uzasadniający wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), co jest warunkiem przeniesienia sprawy na drogę postępowania sądowego, a jednocześnie to sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności organów administracji publicznej.


W tym przypadku więc NSA stanął po stronie obywateli umożliwiając im ochronę swoich praw, mimo braku wyraźnych podstaw prawnych. Trzeba jednak podkreślić, że uchwała NSA ma to znaczenie, że dopuszcza rozpatrywanie skarg w tym przedmiocie przez sądy administracyjne. Nie można jednak zapominać, że skarga musi spełniać różnego rodzaju wymagania (np. formalne), jak i musi zostać dochowany odpowiedni tryb postępowania (np. bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez organ).


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)
Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2013 r. I OPS 12/13, LEX nr 1391606