Udane konsultacje społeczne wymagają współpracy i zrozumienia

Warunki powodzenia konsultacji społecznych tkwią w ich istocie. Konsultacje społeczne to dwukierunkowa komunikacja organów władzy publicznej ze społeczeństwem, prowadzona w celu uzyskania opinii czy uzgodnienia, a nawet współdecydowania w ważnych kwestiach społecznych i gospodarczych, na ogół o nieodwracalnym charakterze, służących wspólnocie jako całości w długim horyzoncie czasu.

Coraz więcej samorządów terytorialnych dostrzega potrzebę zwiększenia roli konsultacji społecznych w zarządzaniu swoimi jednostkami. Należy uznać to za przejaw dojrzałości władz i wspólnot samorządowych w kształtowaniu się społeczeństwa obywatelskiego i gotowości do samo-rządzenia się. Rolę konsultacji społecznych wzmacnia też prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw, złożony w Sejmie RP w dniu 30.11.2013 r. - druk nr 1699. Projekt ten poszerza znacznie dotychczasowy art. 5a oraz wprowadza nowe art. 5ab, 5ac, 5ad do ustawy o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dotyczące zasad organizacji konsultacji społecznych. Wprowadza też wysłuchanie publiczne jako szczególną formę konsultacji społecznych.

Warunki powodzenia konsultacji społecznych tkwią w ich istocie. Konsultacje społeczne to dwukierunkowa komunikacja organów władzy publicznej ze społeczeństwem, prowadzona w celu uzyskania opinii czy uzgodnienia, a nawet współdecydowania w ważnych kwestiach społecznych i gospodarczych, na ogół o nieodwracalnym charakterze, służących wspólnocie jako całości w długim horyzoncie czasu.

Podkreślenia wymaga tu zwrot: „dwukierunkowa komunikacja”, z którego wynika, że konsultacje społeczne łączą dwie strony:
(1) organy władzy publicznej – wybrane w mechanizmach demokratycznych;
(2) społeczeństwo - osoby fizyczne i ich organizacje, w tym także przedsiębiorstwa.

Konsultacje społeczne nie zastępują demokratycznych mechanizmów wyborczych, ale łagodzą niedoskonałość tych mechanizmów, co wynika z następujących faktów:
(1) wybrana demokratycznie władza nie pochodzi nigdy od całości społeczeństwa, a zawsze tylko od jej większości; konsultacje rozwiązują więc problem reprezentatywności;
(2) konsultacje społeczne mają doprowadzić do konsensusu, czyli do akceptacji działań przez maksymalnie dużą reprezentację społeczeństwa, a przynajmniej do neutralizacji konfliktów.
Celem konsultacji społecznych jest więc wspólne rozwiązanie problemu w interesie dwóch stron: władzy (aby nie zdemoralizowała się absolutnie) i społeczeństwa (aby decyzje były zgodne z wypracowanym i oczekiwanym konsensusem).

W związku z powyższym można wskazać na podstawowe problemy, czy też wymagania udanych konsultacji społecznych:
(1) ze strony władzy - rezygnacja ze sztywnego podziału na rządzących i rządzonych – czyli akceptacja przez władzę jej roli moderatora (koordynatora, katalizatora), a nie „właściciela” gminy (miasta);
(2) ze strony społeczeństwa – skłonność do konsensusu, czyli skupienia się raczej na roli i interesach grup, a nie na interesach indywidualnych, w pojawiających się naturalnych konfliktach interesów.

@page_break@

Tak sformułowane problemy (warunki) udanych konsultacji społecznych wymagają odpowiedzi na dwie grupy pytań:
(1) dotyczące władzy: dlaczego organy władzy publicznej – jak dotychczas - niechętnie uruchamiają procesy konsultacji społecznych i w zarządzaniu publicznym, gdzie władza wynika z reprezentacji interesów społeczeństwa jako właściciela, wzorują się raczej na zarządzaniu biznesowym, gdzie władza wynika z prywatnego prawa własności ?
(2) dotyczące społeczeństwa: jakich metod konsultacji użyć, jak dobrać grupę interesariuszy stosownie do przedmiotu konsultacji, aby była ona reprezentatywna i aby wywołać w tej grupie ową skłonność do osiągnięcia konsensusu ?

W ramach odpowiedzi na pierwszy blok pytań można zidentyfikować kilka przyczyn oporów władzy wobec konsultacji społecznych. Ich identyfikacja i uświadomienie powinno pozwolić na ich eliminację.

Konsultacje społeczne i ich efekty, mianowicie:
- ujawniają konkurencyjność celów - trudno jest zaspokoić interesy jednej grupy nie naruszając interesów innej;
- ujawniają, nie zawsze pozytywne efekty wcześniejszego zaangażowania – w postaci przywiązania decydentów do idei, którą wcześniej lansowali, albo w postaci poniesionych już nakładów (kosztów) – problem, co zrobić z niechcianym już dobrem?
- mogą zburzyć tzw. osadzenie społeczne decydentów, w postaci kontaktów wcześniej nawiązanych, tzw. układów, zarówno osób jak i całych organizacji;
- nie pozwalają na przypadkowość działań, albo ich pozorowanie;
- umożliwiają wskazanie osób odpowiedzialnych;
- uniemożliwiają manipulację, np. unikanie podjęcia decyzji, przerzucanie decyzji na inny organ, wpływanie na treść decyzji grupowej, tworzenie koalicji itp.

W ramach odpowiedzi na drugi blok pytań, w pierwszej kolejności należy uznać za naturalne konflikty, jakie można zidentyfikować pomiędzy grupami interesariuszy, np.:
- pomiędzy tradycją a nowoczesnością;
- związane z nierównomiernym rozmieszczeniem zasobów publicznych;
- związane z ograniczaniem prawa własności ze względu na inwestycje publiczne;
- wynikające z realnych bądź wyobrażonych zjawisk, nazywanych też syndromami:
• NIMBY (Not In My BackYard) – negowanie (niekiedy gwałtowne) sytuowania uciążliwych obiektów np. ZUO w sąsiedztwie;
• LULU (Locally Unwanted Land Use) - niechciane przez społeczność lokalne zagospodarowanie terenu, np. plac zabaw czy parking, albo skwer czy obiekt usługowy.

Aby w owych konfliktach doprowadzić do konsensusu, trzeba następnie zidentyfikować grupy interesariuszy w czteropoziomowym układzie kaskadowym:
- społeczeństwo - jest to kategoria najbardziej ogólna, oznacza ogół społeczeństwa zainteresowanego sprawami wspólnoty, z reguły jednak w sposób powierzchowny;
- publiczność zainteresowana - grupa rozumiejąca i chroniąca własne interesy w danej sprawie;
- publiczność poinformowana - która aktywnie uczestniczy w konsultacjach tematycznych, ale ma też merytoryczne kompetencje konstruktywnego wypowiadania się w danej sprawie;
- publiczność elitarna - która inicjuje i definiuje problemy, które są tematem konsultacji, organizuje te konsultacje i ukierunkowuje ich przebieg.

Po zidentyfikowaniu grup interesariuszy trzeba odpowiedzieć na trzy problemy:
- jakiego rodzaju oczekiwania ma każda z grup wobec władzy i całej wspólnoty?
- jaka jest rzeczywista siła ich wpływu?
- w jakim stopniu zrealizowanie oczekiwań wpłynie na interesy pozostałych grup?

Grupy interesu lokalnego mają najczęściej charakter formalny, ale mogą też występować grupy nieformalne, kanalizujące istotne siły społeczne i mimo niejednokrotnie braku racjonalnych argumentów, są w stanie wywrzeć wpływ na konkretne postanowienia władz. W tak postrzeganych konsultacjach społecznych, uwaga skupiona jest na grupach. Jednakże, w praktyce, konsultacje społeczne wymagają współdziałania z jednostkami - elitami, przywódcami tych grup. Takie elitystyczne podejście do konsultacji społecznych wskazuje jednocześnie na sposób doboru reprezentatywnej grupy, aby była ona zdolna zjednoczyć wysiłki różnych interesariuszy na rzecz interesu wspólnoty.