W orzecznictwie sądów administracyjnych są rozbieżności na tle wykładni przepisów "dekretu Bieruta" z 1945 r. w sprawie przejęcia przez państwo gruntów w Warszawie – zauważył Rzecznik.
Afera reprywatyzacyjna w Warszawie polegała m.in. na tym że osoby, które skupowały roszczenia od dawnych właścicieli, wygrywały w sądach sprawy o odszkodowanie. Sądy różnie oceniają zaś skuteczność zbycia roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego opartego na art. 7 dekretu warszawskiego z 1945 r. Raz uznają, że nabywca ma interes prawny, czyli jest stroną postępowania - kiedy indziej stwierdzają, że interesu prawnego nie ma, wobec czego nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Czytaj: Precedensowy wyrok NSA: Handlarz roszczeniami nie mógł skutecznie nabyć kamienic>>
Czytaj też: Konkretyzacja celu użyteczności publicznej w świetle postanowień art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich >>>
W związku z tym, że ujawnione rozbieżności bezpośrednio dotyczą możliwości realizacji prawa majątkowego, podlegającego ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, RPO kieruje pytanie prawne:
- Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu?
RPO prosi o szczególnie wnikliwe rozważenie aspektów konstytucyjnych problemu, zwłaszcza w zakresie, w jakim bezpośrednio dotyczą one tych praw jednostek, które podlegają ochronie w demokratycznym państwie prawa realizującym zasady sprawiedliwości społecznej.
Tło historyczne i stan prawny
W dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego, czyli 21 listopada 1945 r., wszelkie grunty w Warszawie przeszły na własność gminy m. st. Warszawy. Przy dawnych właścicielach pozostała jedynie własność budynków. Zakładano, że taki stan będzie tymczasowy. Ten specyficzny wyjątek od zasady wiążącej własność budynku z własnością gruntu, na którym został wzniesiony, utrzymywał się do chwili ostatecznego rozstrzygnięcia stanu prawnego nieruchomości, czemu służyło postępowanie określone w art. 7 dekretu.
Zgodnie z tym przepisem "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną".
Dekret pozbawiał więc własności gruntów, ale jego art. 7 ust. 1 uprawniał do złożenia wniosku o ustanowienie praw określonych w tym przepisie – ostatecznie zastąpionych jednolitym prawem użytkowania wieczystego. Jeżeli jednak wniosek załatwiono odmownie, bądź termin na jego złożenie upłynął bezskutecznie, właścicielem budynków stawał się właściciel gruntu, a dotychczasowemu właścicielowi budynku przysługiwało odszkodowanie.
Praktyka stosowania dekretu przerodziła go w dotkliwy dla właścicieli akt wywłaszczeniowy. W rezultacie sądy administracyjne stanęły przed koniecznością oceny, czy w postępowaniu administracyjnym o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu beneficjentem decyzji - zatem i oczywiście stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. - może być wyłącznie dotychczasowy właściciel bądź jego następca (spadkobierca lub nabywca spadku), czy także następca singularny, wchodzący w sytuację prawną poprzednika nie co do ogółu jego praw majątkowych, ale jedynie co do praw niektórych, wyszczególnionych w treści czynności prawnej będącej podstawą ich zbycia.
Czytaj też: Charakterystyka ekspektatywy przysługującej osobie uprawnionej z dekretu warszawskiego >>>
Rozbieżne orzeczenia sądów
Jedna z wykształconych linii orzeczniczych uznaje, że prawo do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, jako roszczenie majątkowe, ma charakter zbywalny. Może więc być przeniesione na inną osobę w drodze czynności cywilnoprawnej, np. sprzedaży. Uprawnienie takie może zatem być przedmiotem obrotu na zasadach ogólnych.
Rzecznik przytacza orzeczenia NSA, Sądu Najwyższego oraz wypowiedzi przedstawicieli doktryny. Szczególnie rozbudowane uzasadnienie prawidłowości takiego stanowiska przedstawił NSA w wyroku w sprawie I OSK 1893/11. Opowiadając się za zbywalnością roszczeń jako części składowych nieruchomości budynkowej, szeroko odniósł się do rozwiązań systemowych normujących konstrukcję prawa użytkowania wieczystego oraz odrębnej własności budynku czy lokalu, związanych w sposób konieczny z prawem do gruntu.
RPO wskazuje, że sądy administracyjne powoływały się niekiedy również na regulacje wieczystoksięgowe, także te z lat 40. XX wieku, które wprost odnosiły się do obrotu nieruchomościami budynkowymi.
W ostatnim czasie NSA wydaje jednak wyroki, w których przedstawia odmienne stanowisko. Wprost negowana jest w nich skuteczność – w postępowaniu na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu – następstwa singularnego. Zgodnie z tym poglądem, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywcy roszczenia dekretowego rażąco narusza prawo, jest zatem niedopuszczalne.
RPO zwraca uwagę na cztery wyroki NSA z 29 sierpnia 2022 r., o sygnaturach: I OSK 2875/20; I OSK 2034/20; I OSK 707/20 oraz I OSK 1717/20, a także dwa wyroki z 6 października 2022 r., o sygnaturach: I OSK 999/21 oraz I OSK 1578/21.
Hetko Aleksander, Możdżeń-Marcinkowski Michał: Zbywalność praw i roszczeń z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a sukcesja w prawie administracyjnym – rozważania na kanwie wyroków NSA z 29.08.2022 r.: I OSK 707/20, I OSK 1717/20, I OSK 2034/20, I OSK 2875/20, oraz uchwały NSA z 30.06.2022 r., I OPS 1/22 – analiza orzecznictwa >
Punktem wyjścia dla tego kierunku wykładni pozostaje literalna treść art. 7 ust. 1 dekretu, zgodnie z którą użytkowanie wieczyste można przyznać wyłącznie na rzecz ‘właściciela’; o żadnych innych podmiotach przepis ten nie wspomina.
Kluczowym argumentem pozostaje jednak fundamentalna zasada prawa administracyjnego, zgodnie z którą źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Zasadę tę potwierdziła niedawna uchwała NSA z 30 czerwca 2022 r., podjęta w składzie siedmiu sędziów (sygn. I OPS 1/22), do której szeroko odwołują się uzasadnienia wskazanych powyżej wyroków.
Argumenty rzecznika
Użytkownik wieczysty gruntu i właściciel stojącego na nim budynku powinien być tą samą osobą - uważa dr Wiącek.
Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca we wniosku uwagę na ścisłe powiązanie prawa własności budynków z prawem użytkowania wieczystego gruntu, na którym się on znajduje.
Wykluczenie możliwości nabycia roszczenia do stwierdzenia prawa użytkowania wieczystego przez nabywców budynków może prowadzić do sytuacji, w której kto inny jest właścicielem budynku, a kto inny może być użytkownikiem wieczystym gruntu – co z punktu widzenia prawa cywilnego jest nie do przyjęcia.
Również orzecznictwo TK wskazuje, że nabywca roszczeń władający nieruchomością może posiadać interes prawny w postępowaniu dekretowym. W wyroku w sprawie KP 3/15 Trybunał wskazał, że z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wynika pewna koncepcja roszczenia restytucyjnego, które prawodawca przyznał osobom zachowującym faktyczne władztwo nad uspołecznionym gruntem. – Przyznanie roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego osobie będącej w posiadaniu gruntu służyło utrwaleniu stanu faktycznego przez uzgodnienie z nim - na powrót - stanu prawnego całej nieruchomości. A contrario należy uznać, że w założeniu prawodawcy roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli - z różnych względów - nie władał gruntem – wskazał TK.
Stec Mirosław: Omówienie do wyroku TK z dnia 19 lipca 2016 r., Kp 3/15 >>>
Obrót roszczeniami o nabycie prawa
Zdaniem Rzecznika należy również rozważyć, czy interes prawny nabywcy praw i roszczeń wynikających z art. 7 dekretu rzeczywiście nie wynikał z prawa powszechnie obowiązującego – co zostało w zasadzie bezdyskusyjnie przyjęte za prawdziwe w orzeczeniach odmawiających nabywcom praw i roszczeń interesu prawnego w omawianych postępowaniach.
RPO wskazuje, że o ile sam dekret rzeczywiście nie brał pod uwagę obrotu roszczeniami i budynkami na uspołecznionych gruntach, o tyle w kolejnych latach pojawiło się wiele rozwiązań prawnych wskazujących na dopuszczalność takiego obrotu.
- Wokół tego aktu obowiązywały i wciąż obowiązują ustawy wprost dotyczące realizacji roszczeń dekretowych, a co najważniejsze – expressis verbis uznające skuteczność obrotu wynikającymi z dekretu uprawnianiami – pisze RPO. Chodzi o m.in. zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. i ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z 2017 r.
Przepisy te określają m.in. przypadki, w których organy mogą odmówić oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na wniosek podmiotów, które nabyły prawo lub roszczenie do nich w sposób postrzegany jako ustawodawcę za niewłaściwy (np. od niewłaściwie ustanowionego kuratora). Istnieje również przepis przewidujący prawo pierwokupu m. st. Warszawy w przypadku m. in. sprzedaży roszczeń o ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie objętym działaniem dekretu.
Skoro zatem istnieją regulacje wskazujące na niedopuszczalność niektórych form obrotu prawami i roszczeniami czy też na szczególne uprawnienia samorządów w tym zakresie, to logicznym jest, że w innych przypadkach obrót taki jest dopuszczalny przez prawo.
- O ile oczywiście w samym dekrecie ustawodawca przejścia praw i roszczeń wynikających z dekretu nie uregulował, to jednak bez wątpienia uczynił to w innych ustawach, uznając taki obrót jako co do zasady legalny, a przede wszystkim prawnie skuteczny. I nie chodzi tu o skuteczność z punktu widzenia prawa cywilnego – przyjmowaną bezdyskusyjnie – ale właśnie o skuteczność z punktu widzenia prawa administracyjnego, tak materialnego, jak i procesowego, skoro obie cytowane wyżej ustawy wprost dotyczą sposobu rozpatrywania wniosków dekretowych przez organy administracyjne oraz kontrolowania prawidłowości wydanych w takim postępowaniu orzeczeń – podsumowuje swój wywód RPO.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
