13 listopada 2020 roku weszła w życie nowelizacja Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wprowadzając zmiany w kilkudziesięciu innych aktach prawnych, w tym w ustawie o samorządzie gminnym, nowela nadaje nowy kształt systemowi strategicznego zarządzania krajem na wszystkich szczeblach oraz wprowadza nowe instrumenty polityki regionalnej.
Jedną z najważniejszych i najbardziej oczekiwanych zmian, jest potwierdzenie i silne umocowanie w przepisach strategii rozwoju gminy. Dokument ten, choć utrzymano jego fakultatywny charakter, pozostaje zasadniczym narzędziem zarządzania strategicznego na najniższym poziomie samorządu terytorialnego. Ustawa szczegółowo określa zarówno jego elementy, sposób procedowania nad nim oraz konsultowania i uzgadniania jego treści, a także sposób jego przyjmowania i zapewnienia zgodności z dokumentami strategicznymi jednostek samorządowych wyższego szczebla. Strategie gminne mają zostać silniej osadzone w problematyce związanej z rozwojem przestrzennym.
Wprowadzając do ustawy o samorządzie gminnym w art. 10e „strategię rozwoju gminy”, ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie podobnego rozwiązania w stosunku do powiatów. Nowela nie przewiduje opracowywania przez samorząd powiatowy strategii rozwoju i nie stwarza dla tych dokumentów strategicznych wyraźnego umocowania ustawowego. O rozszerzenie katalogu dokumentów o „strategię rozwoju powiatu” apelowała największa organizacja jednostek samorządu terytorialnego szczebla powiatowego – Związek Powiatów Polskich: „Przy założeniu fakultatywności strategii lokalnych i ponadlokalnych, tj. uzależnieniu ich opracowania i przyjęcia od woli i decyzji władz samorządowych, należy po pierwsze dać możliwość przyjęcia strategii lokalnej również samorządowi powiatowemu”. Uwagi te nie zostały jednak uwzględnione. Samorząd powiatowy może więc dalej opracowywać swój dokument strategiczny opierając się, jak do tej pory, na art. 12 ust. 4 Ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym „do wyłącznej właściwości rady powiatu należy (…) stanowienie o kierunkach działania zarządu powiatu (…)”.
Nowy instrument: strategia ponadlokalna
Jednocześnie nowela wprowadziła w ustawie nowy instrument: „strategię ponadlokalną”. Prawo do jej opracowania przyznano „gminom sąsiadującym, powiązanym ze sobą funkcjonalnie”. Ma być ona „wspólną strategią rozwoju tych gmin w zakresie ich terytorium”. Jeżeli w opracowaniu strategii ponadlokalnej uczestniczą wszystkie gminy z terenu danego powiatu, wówczas strategia ponadlokalna jest przygotowywana z udziałem powiatu (udział powiatu jest fakultatywny, gdy w jej opracowywaniu uczestniczy przynajmniej jedna gmina znajdująca się na jego terytorium). Zakres tematyczny strategii ponadlokalnej jest tożsamy z tym, jaki nowela ustawy określiła dla strategii rozwoju gminy.
W celu przygotowania i realizacji strategii rozwoju ponadlokalnego gminy mogą tworzyć związek międzygminny, stowarzyszenie lub zawierać porozumienia. Projekt dokumentu opracowuje wójt albo organ wykonawczy związku międzygminnego albo stowarzyszenia. Projekt jest przedkładany zarządowi województwa w celu wydania opinii dotyczącej sposobu uwzględnienia ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie określonych w strategii rozwoju województwa. Strategia jest przyjmowana przez organ stanowiący związku międzygminnego albo stowarzyszenia, w drodze uchwały, a następnie przez właściwe rady gmin. Strategia opracowana z udziałem powiatu jest przyjmowana również przez radę powiatu i obowiązuje od dnia jej przyjęcia przez ostatnią radę gminy lub powiatu.
Strategia rozwoju ponadlokalnego nie staje się automatycznie strategią rozwoju gminy
Część ekspertów uznaje, że strategia rozwoju ponadlokalnego może zastąpić strategię rozwoju gminy (a nawet strategię rozwoju powiatu), znacznie częściej jednak zamiast „zastępowania” strategii gminnej, podkreśla się konieczność zapewnienia komplementarnego charakteru obu dokumentów.
Odnosząc się do tego nowego instrumentu, Związek Powiatów Polskich oceniał, że „w przypadku strategii określanych niezbyt fortunnie mianem ponadlokalnych (w praktyce będą to strategie lokalne, ale ponadgminne) – [należy] pozostawić dobór partnerów władzom samorządowym jednostek tworzących obszar. Zatem również władzom powiatowym. Istnieją przykłady współpracy pomiędzy JST gminnymi i powiatowymi na obszarze dwu, a nawet trzech powiatów, a więc w obszarze subregionalnym. Ponadto byłoby to zalecane z punktu widzenia kompleksowości (władztwa) oddziaływania na poszczególne sektory usług publicznych na danym obszarze. Stąd należy umożliwić samorządowi powiatowemu opracowanie strategii lokalnej i przystąpienie do budowania strategii ponadlokalnej.”
Narzędzie dla samorządu gminnego, nie powiatowego
Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej przekonuje, że instrument ten został przewidziany jako narzędzie dla samorządu gminnego, nie powiatowego. Dotyczy ono gmin powiązanych ze sobą funkcjonalnie i ma promować współpracę jednostek samorządu terytorialnego oraz opracowywanie dokumentów strategicznych dla obszarów większych niż jedna JST.
Strategia ponadlokalna została silnie związana z kolejnym nowym instrumentem polityki rozwoju: porozumieniem terytorialnym, które może być zawierane między innymi przez zarząd województwa z JST ze swojego obszaru, ministra rozwoju regionalnego z gminą lub powiatem oraz JST realizujące zadania w zakresie polityki rozwoju wynikające ze strategii ponadlokalnej lub gminnej, objętych tym porozumieniem. Obowiązkowe mają być strategie ponadlokalne tylko dla miast wojewódzkich i ich obszarów funkcjonalnych korzystających ze Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych. Strategia może stać się podstawowym narzędziem partnerskiej współpracy miast z gminami (i powiatem) w miejskim obszarze funkcjonalnym.
Strategia ponadlokalna nie zastąpi strategii rozwoju gminy
Strategia rozwoju gminy nadal pozostanie podstawowym narzędziem zarządzania strategicznego JST. Nie będzie również strategią dla samorządu szczebla powiatu, którego katalog zadań własnych jest inny niż gmin. Dla obu tych jednostek może stać się jednak doskonałym dopełnieniem ich własnych strategii rozwoju, instrumentem komplementarnym, wskazującym korzyści z funkcjonowania w ramach obszarów funkcjonalnych oraz wspólnego rozwiązywania problemów i wykorzystywania szans rozwojowych.
Dr Joanna Cieślińska - ekspert merytoryczny w zespole ds. rozwoju usług dla JST Wielkopolskiej Akademii Nauki i Rozwoju
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
