1. Zamieszczenie w statucie gminy przepisu obligującego pracownika urzędu, skarbnika, sekretarza gminy i kierowników jednostek organizacyjnych gminy do udziału w sesjach rady oraz przepisu upoważniającego komisje rady do żądania przybycia zastępcy wójta na ich posiedzenie, należy uznać za istotne naruszenie art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym .

2. Wytyczne określające kierunki działania wójta, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym , nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta pewnymi sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionych wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy.

3. Sprawozdanie z działalności wójta powinno obejmować swoim zakresem stopień realizacji kierunków działania określonych przez radę w uchwale. Wójt powinien wykazać w takim sprawozdaniu, które uchwały z podjętych przez radę na ostatniej sesji zrealizował i w jakim stopniu.

4. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się nakazanie rozliczenia się wójta z uczestnictwa w spotkaniach i uroczystościach, wszystkich służbowych wyjazdów, przyjętych przez wójta delegacjach lub przedstawicieli firm, zatrudnienie lub zwolnienie pracowników. Przepis powyższy nie może stanowić podstawy do generalnego rozliczania wójta ze wszystkich podjętych przez niego działań w okresie między sesjami, a jedynie z tych, które zostały mu powierzone do wykonania uchwałami rady.

5. Wspólne sesje poszczególnych rad są formą współpracy o charakterze tylko i wyłącznie faktycznym. W ujęciu prawnym wspólne sesje należy traktować jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad, które mogą realizować własne kompetencje, podejmując w ich zakresie odrębne uchwały.

Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia statutu gminy. W myśl jednego z paragrafów statutu w sesjach rady gminy uczestniczy wójt, skarbnik, sekretarz oraz wskazani przez wójta pracownicy urzędu gminy, a także kierownicy jednostek organizacyjnych gminy. Komisje rady mogą żądać przybycia wójta lub zastępcy na ich posiedzenie. Organ nadzoru dokonując kontroli uchwały zwrócił uwagę, iż z art. 33 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż kierownikiem urzędu jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W świetle art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta, sekretarza, skarbnika oraz pozostałych pracowników urzędu wykonuje wójt. Z powyższego wynika zatem w sposób jednoznaczny, iż to wójt może wydawać wymienionym wyżej osobom polecenia służbowe uczestniczenia w sesjach rady, sporządzania protokołów z sesji rady, czy też obsługi biurowej rady. Jest to wyłączna kompetencja wójta i uchwała rady w tej materii jest nie tylko zbędna, ale wręcz niedopuszczalna. O ile więc możliwe byłoby wydanie przez wójta polecenia służbowego zobowiązującego pracownika do uzgadniania z przewodniczącym czynności z zakresu obsługi biurowej rady, o tyle niedopuszczalne jest statutowe ograniczenie wójta do wykonywania względem jakiegokolwiek pracownika urzędu czynności z zakresu prawa pracy. Należy bowiem mieć na uwadze, iż wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upoważnienie do uregulowania statutem organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy dotyczy możliwości unormowania wewnętrznej struktury i trybu pracy organu nie obejmuje możliwości ingerowania w obowiązki pracownicze pracowników urzędu. W opinii wojewody zamieszczenie w statucie gminy przepisu obligującego pracownika urzędu, skarbnika, sekretarza gminy i kierowników jednostek organizacyjnych gminy do udziału w sesjach rady należy uznać za istotne naruszenie art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym . Zapisy takie w statucie gminy są wkroczeniem w kompetencje organu wykonawczego. Powyższe uwagi odnoszą się także do zapisu upoważniającego komisje rady do żądania przybycia zastępcy wójta na ich posiedzenie.

Stosownie do treści statutu porządek obrad obejmuje w szczególności sprawozdanie z działalności wójta, dotyczące rozliczenia się wójta z uczestnictwa w spotkaniach i uroczystościach, wszystkich służbowych wyjazdów, przyjętych przez wójta delegacji lub przedstawicieli firm, zatrudnienia lub zwolnienia pracowników. W ocenie organu nadzoru wskazana wyżej regulacja narusza w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym . Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Należy jednak zauważyć, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta pewnymi sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionych wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. W opinii wojewody sprawozdanie z działalności wójta powinno obejmować swoim zakresem stopień realizacji kierunków działania określonych przez radę w uchwale. Innymi słowy, wójt powinien wykazać w takim sprawozdaniu, które uchwały z podjętych przez radę na ostatniej sesji zrealizował i w jakim stopniu. W żadnym razie jednak przepis powyższy nie może stanowić podstawy do zbyt daleko idącego wchodzenia w sferę działalności wójta, gdyż wójt jako autonomiczny organ gminy musi mieć swobodę działania. Szczegółowe rozliczanie wójta ze sposobu wykonywania przez niego zadań i pełnienia funkcji kierownika urzędu jest zbyt daleko posuniętą ingerencją w ustawowe kompetencje tego organu. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się zatem nakazanie rozliczenia się wójta z uczestnictwa w spotkaniach i uroczystościach, wszystkich służbowych wyjazdów, przyjętych przez wójta delegacjach lub przedstawicieli firm, zatrudnienie lub zwolnienie pracowników. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do generalnego rozliczania wójta ze wszystkich podjętych przez niego działań w okresie między sesjami, a jedynie z tych, które zostały mu powierzone do wykonania uchwałami rady.

Zapisami statutu rada gminy wprowadziła instytucję odbywania sesji rady gminy z radami innych jednostek samorządu terytorialnego w celu rozpatrywania i rozstrzygania wspólnych dla nich spraw. Wprowadziła także procedurę dotyczącą kwestii ich zwoływania oraz uchwalania przez odpowiednie rady wspólnego regulaminu obrad. W ocenie organu nadzoru, regulacje te nie znajdują uzasadnienia i zostały przyjęte z przekroczeniem upoważnienia określonego przepisami ustawy o samorządzie gminnym . W kontekście przepisów ustrojowych należy stwierdzić, że kompetencje uchwałodawcze na poziomie gminy przysługują radzie gminy, jako jej organowi stanowiącemu. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, iż współdziałanie gmin w realizacji zadań publicznych może odbywać się w ramach prawa publicznego (administracyjnego) lub prywatnego (cywilnego). Współdziałanie gmin w pierwszej z wymienionych form następuje na podstawie porozumień, w ramach stowarzyszeń i związków międzygminnych. W ramach tych rozwiązań gmina ma możliwość realizowania swoich zadań poprzez dokonywanie odpowiednich czynności, prawnie doniosłych. Nie ma natomiast takiej możliwości w przypadku wspólnych sesji poszczególnych rad, które są formą współpracy o charakterze tylko i wyłącznie faktycznym. W ujęciu prawnym wspólne sesje należy traktować jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad, które mogą realizować własne kompetencje, podejmując w ich zakresie odrębne uchwały. Wspólnie obradujące rady nie są więc jednolitym organem, który posiada możliwość dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych we własnym imieniu. Wojewoda podkreślił, iz gminą, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , jest twór prawny złożony z dwóch elementów: wspólnoty samorządowej oraz odpowiedniego terytorium. W świetle uregulowań ww. ustawy rada gminy może podejmować uchwały obowiązujące na terenie tej gminy. Wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwość jednej gminy następuje wyłącznie w drodze współdziałania międzygminnego.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.)

Zobacz orzeczenie:
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt NK.II.0911/406/09