Stowarzyszenie Absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (dalej: SAKSAP) opublikowało właśnie najnowszy raport pt.: „Zróżnicowanie wynagrodzeń w służbie cywilnej i jego uwarunkowania”. Raport to zbiorcze opracowanie odpowiedzi na pytania o wynagrodzenia w urzędach oraz zasady ich naliczania i przyznawania, a także przestrzeganie postanowień ustawowych dotyczących równego traktowania pracowników w tej sferze. W lipcu 2020 r. stowarzyszenie zwróciło się do dyrektorów generalnych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i ministerstw o udostępnienie danych. Jedynie minister kultury i dziedzictwa narodowego odmówił udostępnienia informacji publicznej.
Sprawdź również książkę: Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy >>
Ile zarabiają urzędnicy?
Na stanowiskach specjalistycznych (m.in. takich jak specjalista, starszy specjalista czy główny specjalista, który często wykonuje także zadania koordynujące) są znaczne różnice pomiędzy ministerstwami znajdującymi się na skrajnych miejscach w rankingu. Średnie wynagrodzenia w tej kategorii wahają się od 4376 zł do 2738 zł w 2019 r. Szczególny przypadek, zdaniem SAKSAP, stanowi MSWiA – o ile w 2019 r. w stosunku do 2018 r. odnotować można spadek minimalnego (tj. najniższego obserwowanego) wynagrodzenia o prawie 1 tys. zł (z 3842 zł do 2965 zł), a jednocześnie znaczny wzrost najwyższych wynagrodzeń – z poziomu ponad 7 tys. zł do ponad 10 tys. zł. Największa rozpiętość pomiędzy najniższym a najwyższym wynagrodzeniem występuje w Ministerstwie Spraw Zagranicznych i Ministerstwie Zdrowia (ponad 5 tys. zł różnicy). Także na stanowisku starszego specjalisty jest duża rozpiętość wynagrodzeń - od niecałych 3700 zł w Ministerstwie Zdrowia do ok. 10 400 zł - w MSWiA. Największa rozpiętość pomiędzy najniższym a najwyższym wynagrodzeniem występuje w MON i Ministerstwie Cyfryzacji (ponad 5 tys. zł różnicy).
Zdaniem autorów raportu, podobnie duże różnice między minimalnym a maksymalnym wynagrodzeniem występują na stanowisku głównego specjalisty w szczególności w MEN, Ministerstwie Cyfryzacji i MSWiA (od 2-3 tys. zł do prawie 12 tys. zł). Najwyższe maksymalne wynagrodzenie osiągnął główny specjalista w Ministerstwie Zdrowia – 13 321 zł. Mniejsze różnice występowały na stanowisku naczelnika. Średnie wynagrodzenie na tym stanowisku wahało się od ok. 7 000 zł w Ministerstwie Sprawiedliwości do ok. 12 000 zł w Ministerstwie Klimatu. W poszczególnych urzędach różnice pomiędzy najniższym i najwyższym wynagrodzeniem naczelnika wynosiły ok. 100 proc. (w KPRM, Ministerstwie Aktywów Państwowych, MEN, MSZ, Ministerstwie Zdrowia) lub mniej. W MNiSW można zauważyć wzrost wynagrodzeń minimalnego i maksymalnego o ok. 1 tys. zł w 2019 r. w odniesieniu do roku 2018 r.
Z kolei na stanowisku radcy ministra skrajnie duża rozpiętość między minimalnym a maksymalnym wynagrodzeniem w 2019 r. występowała w MEN – 7:1, a - co ciekawe - w 2018 r. rozpiętość była tylko ponad dwukrotna. Różnice rzędu 300 proc. zaobserwowano w MSZ, MC i MZ. Zaobserwować można także dużą rozpiętość wynagrodzeń od 3150 zł w MC do około 25 tys. zł w MEN.
Na stanowisku audytora wewnętrznego średnia wynagrodzeń wahała się od ok. 5100 zł w Ministerstwie Sprawiedliwości do 9300 zł w MSZ. Najniższe wynagrodzenie na tym stanowisku osiągnięto w KPRM (około 4400 zł), a najwyższe - w MSZ (ok. 11500 zł). Natomiast w ramach poszczególnych urzędów różnice między najniższym, a najwyższym wynagrodzeniem dochodziły do 50 proc. (z wyjątkiem KPRM – ok. 140 proc.).
Jak twierdzi Stowarzyszenie, stosunkowo mniejsze różnice występowały w przypadku wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Największa rozpiętość wynagrodzeń na stanowisku zastępcy dyrektora miała miejsce w Ministerstwie Cyfryzacji (od 6 164 do 18 807 zł). Najniższe zarobki osiągnięto w MC i MEN, a najwyższe w MSZ (prawie 20 tys. zł). Największa rozpiętość wynagrodzeń na stanowisku dyrektora miała miejsce w Ministerstwie Aktywów Państwowych (od 9450 do 17635 zł). Najniższe zarobki osiągnięto w MAP, a najwyższe - w MON (22195 zł) i MSZ (prawie 21430 zł).
Czytaj również: Pensje w administracji zamrożone, ale nie dla podsekretarzy stanu?
Równa płaca za jednakową pracę
Według autorów raportu, urzędy nie wskazały sposobu realizacji zasady równego wynagrodzenia za jednakową pracę lub pracę o jednakowej wartości, poza przywołaniem – w wybranych przypadkach – powszechnie obowiązujących aktów prawnych, które tę zasadę wprowadziły, bądź zobowiązują do jej przestrzegania. Nie przedstawiono także konkretnych rozwiązań w zakresie wewnętrznych zasad awansowania i przeszeregowania pracowników. Przeważały zaś ogólne stwierdzenia, że np. „wynagrodzenie jest dostosowane do kwalifikacji”, bez wskazania jednak, w jaki sposób kwalifikacje te są wartościowane.
Jak podkreśla stowarzyszenie, analiza średniej wysokości mnożników przyznawanych w 2019 i w I połowie 2020 r., pozwoliła stwierdzić istotne wahania w zakresie wielkości przyznawanych mnożników, co może wskazywać na arbitralność przyznawanego wynagrodzenia, uzależniając je np. od stanu finansów urzędu bądź od sytuacji w konkretnym przypadku, bez oparcia w przyjętych wewnętrznie zasadach formalnych (choć w granicach narzuconych przez właściwe rozporządzenie). - Ryzyku rozwarstwienia wynagrodzeń w służbie cywilnej sprzyjają obecnie tzw. „szerokie widełki” wynagrodzeń obowiązujące na poszczególnych stanowiskach – twierdzą autorzy raportu.
Ich zdaniem, system wynagrodzenia mnożnikowego w służbie cywilnej wynika przede wszystkim z aktu wykonawczego do ustawy o służbie cywilnej (obecnie - rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 29 stycznia 2016 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, Dz.U. z 2016 r. poz. 125 ze zm.), i zawiera tabele z wykazem stanowisk w poszczególnych grupach służbowych, w powiązaniu z konkretnym urzędem oraz tabelę bardziej ogólną, gdzie wskazane są przedziały mnożnikowe dla kilku podstawowych grup stanowisk w całym korpusie urzędniczym. - Przedziały te są niezwykle szerokie, np. w ramach wyższego stanowiska różnica między wynagrodzeniem może być prawie czterokrotna, a w wypadku stanowiska specjalistycznego nawet sześciokrotna – zauważa SAKSAP. Dodatkowo w tabeli mnożnikowej zawarte są stanowiska podstawowego i średniego szczebla (specjalista, starszy specjalista, główny specjalista), a w przypadku szczebla wysokiego stanowiska te są powiązane bezpośrednio z funkcją – dyrektor, zastępca dyrektora. - Tego rodzaju podejście wskazywałoby, że nie można być urzędnikiem państwowym wysokiego szczebla nie pełniąc funkcji kierowniczej – twierdzą autorzy analizy.
Czytaj również: Rząd próbuje zablokować wypłatę dodatkowych wynagrodzeń w administracji
Powinny być dwa odrębne systemy wynagradzania
- Oceniamy, że system wynagradzania w korpusie służby cywilnej i system wynagradzania za pełnienie funkcji kierowniczej w służbie cywilnej powinny być odrębne. Podstawą wynagrodzenia, co do zasady, powinien być mnożnik przypisany do odpowiedniego zaszeregowania w korpusie służby cywilnej, uzupełniany w wypadku powołania na stanowisko (funkcję) kierowniczą w służbie cywilnej, dodatkiem funkcyjnym – podkreśla Stowarzyszenie Absolwentów KSAP. I dodaje: - Niezwykle istotne jest, aby systemy te, zarówno stanowisk w korpusie służby cywilnej, jak i stanowisk funkcyjnych (funkcji kierowniczych) w służbie cywilnej, dysponowały przypisaną do odpowiedniego poziomu zaszeregowania w obu tych systemach jednoznaczną wysokością mnożnika, czyli bez funkcjonujących obecnie niezwykle szerokich „widełek”, które nakładają na przełożonych obowiązek (przez niektórych zapewne postrzegany jednak jako prawo) podejmowania uznaniowych decyzji w kwestii wynagradzania konkretnego pracownika.
W opinii SAKSAP, mechanizmem pozwalającym bardziej adekwatnie różnicować zarobki byłoby natomiast podniesienie kategorii zaszeregowania.
- Decyzje uznaniowe przełożonych, o ile są cenne w wypadku dodatkowych, motywacyjnych składników wynagrodzenia, nie powinny być podstawą określania poziomu wynagrodzenia zasadniczego, ponieważ grozi to niezgodnością z zasadą wynikającą z art. 183c Kodeksu pracy, czyli przyznania równego wynagrodzenia za jednakową pracę lub pracę o jednakowej wartości – twierdzi Stowarzyszenie.
Jakie z tego płyną wnioski?
Według autorów raportu:
- można zaobserwować duże rozwarstwienie w wynagrodzeniach na tych samych stanowiskach w ramach jednego urzędu – może to budzić wątpliwości co do równego wynagradzania za podobną pracę.
- można zaobserwować duże rozwarstwienie w wynagrodzeniach na tych samych stanowiskach w różnych urzędach – każdy urząd samodzielnie określa swoją politykę w oparciu o rozporządzenie. Prowadzi to do dużych dysproporcji i utarcia się poglądu o ważniejszych i lepiej płacących oraz tych mniej ważnych i gorzej płacących urzędach.
- rozporządzenie określające warunki wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach daje bardzo szerokie możliwości wynagradzania na danym stanowisku.
A co z obsadzaniem wysokich stanowisk bez konkursów?
Zdaniem Tomasza Ludwińskiego, przewodniczącego Rady Krajowej Sekcji Administracji Skarbowej NSZZ „Solidarność”, podstawową wadą opracowania jest brak porównywalności danych (różne metody ich opracowania, co przyznają sami autorzy) oraz brak danych z dwóch ministerstw. Nawet jednak przy tej ułomności – jak mówi - wydaje się, że zaprezentowane wnioski są prawidłowe, a zalecenia idą w dobrym kierunku (z jedynym - za to podstawowym – zastrzeżeniem, że zasada jednakowej płacy na danym stanowisku nie jest możliwa do wprowadzenia bez przeznaczenia dodatkowych środków na wynagrodzenia w służbie cywilnej, a tym bardziej w obliczu braku waloryzacji płac w budżetówce). - Jak bowiem można wprowadzić zrównanie kwot bazowych na tych samych stanowiskach, skoro wymagałoby to przeznaczenia często znacznych środków na podniesienie mnożników indywidualnych kwoty bazowej osobom mniej zarabiającym, na co środków nie ma – zauważa.
W opinii Ludwińskiego, pamiętać też trzeba, że obecne wynagrodzenia to wynik wielu lat funkcjonowania systemu, który pozwalał, a często nawet zmuszał, do różnicowania wynagrodzeń zasadniczych (kwot bazowych) na tych samych stanowiskach, aby zatrzymać najlepszych pracowników należało im zagwarantować właściwe wynagrodzenia. - Trzeba mieć także świadomość, że awans na określone stanowisko nie oznacza automatycznie, że osoba awansowana wykonywać będzie te same prace, jak inna osoba na danym stanowisku urzędniczym – np. w administracji skarbowej są bardziej i mniej wymagające stanowiska pracy z uwagi na jej charakter i uciążliwości związane z wykonywanymi zadaniami – wyjaśnia Tomasz Ludwiński. I dodaje: - Jeżeli dyskutuje się o systemie wynagrodzeń w służbie cywilnej, należy zwrócić uwagę na wysokość kwoty bazowej. Mnożnik kwoty bazowej powinien być corocznie waloryzowany co najmniej o wskaźnik inflacji, a wiemy doskonale, że przez wiele lat tak nie było (w kolejnych latach waloryzacji również ma nie być).
Jak podkreśla, pominięto także fakt obsadzania wysokich stanowisk bez konkursów - często obejmują te stanowiska przypadkowe osoby i trudno w takiej sytuacji oczekiwać braku arbitralności przyznawanych mnożników. Dotyczy to także zasad awansowania i naborów, gdzie osoby przyjmowane często otrzymują wyższe wynagrodzenia, niż pracujące wiele lat. - Jak w tych okolicznościach można mówić o właściwych zasadach awansowania czy wynagradzania, skoro przy obsadzie wysokich stanowisk w służbie cywilnej jest w zasadzie dowolność – pyta Tomasz Ludwiński.
Jego zdaniem, brakuje również wniosków dotyczących ułomności samej siatki stanowisk w służbie cywilnej, innych, niż rozpiętość i wysokość mnożników. - Nie jest zrozumiałe dlaczego w urzędach centralnych nie ma stanowisk kierowników działów/referatów, a od razu stanowiskiem kierowniczym jest stanowisko naczelnika, i to bez względu na to, iloma osobami dany naczelnik kieruje. Dotyczy to także stanowisk kierowniczych wyższego szczebla: na przykład w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie (około 9 tys. zatrudnionych) jest tylko 8 osób najwyższej kadry kierowniczej (dyrektor i 7-miu zastępców), tymczasem w Ministerstwie Finansów (zatrudnienie około 2,5 tys. osób) jest kilkudziesięciu dyrektorów i wicedyrektorów – są takie departamenty, gdzie na dyrektora i zastępców przypada jedynie kilku podwładnych – mówi Ludwiński. I dodaje: - Symptomatyczna jest odmowa przekazania danych przez Ministerstwo Finansów. Co takiego ma do ukrycia resort finansów, że odmawia takich danych, zresztą nie tylko autorom opracowania, bo nam także.
Piotr Jankowski, przewodniczący Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Administracji Publicznej zwraca uwagę natomiast uwagę na fakt, że w każdym urzędzie są regulaminy wynagradzania. – I o ile w samorządach nie ma za wiele pola manewru przy ustalaniu wynagrodzenia, o tyle na poziomie administracji publicznej już tak. Wynagrodzenie zależy jednak od wielu składowych i nie da się go w sposób prosty porównać – podkreśla.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
