Nowelizacja ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.), która weszła w życie 1 listopada 2023 r., wprowadziła dwa odrębne, równoległe i prawnie równorzędne tryby prowadzenia mieszkań treningowych i wspomaganych przez organizacje pozarządowe.
W trybie zleceniowym (art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 25 u.p.s.) organizacja realizuje zadanie publiczne na zlecenie gminy lub powiatu, na podstawie otwartego konkursu ofert lub zamówienia publicznego. Mieszkańcy kierowani są decyzją administracyjną, a podmiot podlega wpisowi do rejestru wojewody.
W trybie samodzielnym (art. 53 ust. 22 u.p.s.) organizacja prowadzi mieszkanie we własnym zakresie, bez udziału samorządu. Świadczenie usług opiera się na umowie cywilnoprawnej zawartej bezpośrednio z mieszkańcem. Podmiot ma obowiązek zgłosić fakt prowadzenia mieszkania właściwemu wojewodzie, który umieszcza je na odrębnej liście. Oba tryby prowadzą do powstania w pełni legalnego lokalu o statusie mieszkania treningowego lub wspomaganego w rozumieniu ustawy.
Czy mieszkanie wspomagane, z którego nikt jeszcze nie korzysta, ale jest w gotowości musi mieć zatrudnioną kadrę? - sprawdź w LEX >
Źródło sporu interpretacyjnego
We wrześniu 2024 r. grupa ekspertów Polskiego Komitetu Europejskiej Sieci Przeciwdziałania Ubóstwu (EAPN) opublikowała dokument „Mieszkania z usługami i wsparciem. Rekomendacje". Sformułowano w nim tezę, że organizacje pozarządowe mogą prowadzić mieszkania treningowe i wspomagane wyłącznie na zasadach określonych w art. 25 u.p.s., czyli w trybie zlecenia przez samorząd.
Rekomendacje te zostały włączone do dokumentacji konkursowej programu Fundusze Europejskie dla Mazowsza 2021–2027 (Działanie 8.5, m.in. nabór FEMA.08.05-IP.01-101/26). W konsekwencji instytucja zarządzająca przyjęła wykładnię wykluczającą podmioty działające w trybie samodzielnym z możliwości bezpośredniego aplikowania o środki EFS+. Stanowisko to opiera się na założeniu, że NGO nie mogą legalnie prowadzić mieszkań poza trybem zlecenia, a mieszkania prowadzone samodzielnie nie spełniają wymaganych standardów.
Przeczytaj także: Katarzyna Nowakowska: Chcemy zwiększyć dostęp do usług społecznych
Dlaczego wykładnia wykluczająca jest wadliwa
Legalność trybu prowadzenia mieszkania to kwestia prawa pomocy społecznej, natomiast dostęp do finansowania unijnego to kwestia kryteriów wyboru projektów. Utożsamienie obu płaszczyzn prowadzi do wadliwych wniosków.
Po pierwsze, art. 53 ust. 22 u.p.s. wprost operuje zwrotem „z wyłączeniem trybu określonego w art. 25". Przyjęcie, że NGO mogą działać wyłącznie na zlecenie samorządu, czyniłoby ten przepis normą pustą, co narusza zakaz wykładni per non est i założenie o racjonalności ustawodawcy. Tryb samodzielny potwierdza także art. 53 ust. 15 u.p.s., który do mieszkań prowadzonych przez podmioty inne niż gmina, powiat lub na ich zlecenie nakazuje stosować umowy cywilnoprawne i wyłącza reżim decyzji administracyjnej (ust. 8–14), zachowując ustawowy status tych lokali.
Po drugie, obowiązek spełniania standardów jakościowych dotyczy wszystkich mieszkań treningowych i wspomaganych – niezależnie od trybu prowadzenia. Wynika to z art. 53 ust. 7 u.p.s., którego art. 53 ust. 15 nie wyłącza, oraz z rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 30 października 2023 r. Rozporządzenie wydano na podstawie art. 53 ust. 24 u.p.s. i nie ogranicza ono swojego zakresu do trybu zleceniowego. NGO działające samodzielnie spełniają zatem te same standardy co podmioty działające na zlecenie – i bywają wykluczane z EFS+ za rzekomy brak spełniania standardów, które w rzeczywistości spełniają.
Czy PCPR ma obowiązek zapewnienia lokalu zastępczego osobom usamodzielnianym na czas trwania remontu mieszkania treningowego? - sprawdź w LEX >
Po trzecie, aktualnie obowiązujące Wytyczne EFS+ (MFiPR/2021-2027/16(3), stosowane od 30 czerwca 2025 r.) definiują mieszkania treningowe i wspomagane wyłącznie przez art. 53 ust. 4–5 (typ usługi) i art. 53 ust. 24 (standardy) – bez odesłania do art. 25 u.p.s. lub trybu zleceniowego. Sekcja 4.3.3 pkt 6 Wytycznych nakazuje stosowanie standardu z ustawy i aktów wykonawczych „chyba że wytyczne stanowią inaczej", a żadnego takiego wyjątku Wytyczne nie zawierają. Wykluczenie NGO nie wynika zatem z Wytycznych, lecz wyłącznie z interpretacji przyjętej w rekomendacjach EAPN włączonych do dokumentacji konkursowej.
Praktyka administracyjna potwierdza legalność trybu samodzielnego
Funkcjonowanie trybu samodzielnego znajduje odzwierciedlenie w praktyce organów administracji. Wszyscy wojewodowie prowadzą i aktualizują listy mieszkań prowadzonych przez NGO z wyłączeniem trybu art. 25 u.p.s.; figurują na nich m.in. Caritas Diecezji Warszawsko-Praskiej, Fundacja Leny Grochowskiej i Fundacja po Drugie. Według analizy rejestrów z maja 2026 r. w skali kraju:
- w trybie samodzielnym prowadzone były 82 mieszkania (321 miejsc),
- w trybie zleceniowym – tylko 59.
Model samodzielny jest też akceptowany w krajowych mechanizmach dotacyjnych. Program PFRON „Samodzielność – Aktywność – Mobilność" (WSM) kierowany jest bezpośrednio do NGO, z pominięciem samorządu, i przewiduje utworzenie 556 mieszkań. Fundusz Dopłat BGK w latach 2021–2025 udzielił organizacjom wsparcia na utworzenie mieszkań w tym trybie.
Jak powinna wyglądać prawidłowa droga kierowania osób wymagających wsparcia w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym? - sprawdź w LEX >
Kontekst prawa unijnego
Ograniczanie organizacjom samodzielnego dostępu do EFS+ budzi wątpliwości również na gruncie prawa Unii Europejskiej. Motyw 28 preambuły rozporządzenia (UE) 2021/1057 oraz art. 8 rozporządzenia (UE) 2021/1060 zobowiązują państwa członkowskie do zapewnienia podmiotowego i autonomicznego udziału organizacji społeczeństwa obywatelskiego we wdrażaniu funduszy. Stanowiska samego MFiPR, odwołujące się do Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, akcentują prawo beneficjentów do swobodnego wyboru usługodawcy – co trudno pogodzić z ograniczeniem oferty wyłącznie do podmiotów wyłonionych przez samorząd.
Czy nowelizacja rozwiąże problem
W Sejmie procedowany jest rządowy projekt nowelizacji ustawy o pomocy społecznej (UD315). Projektowane brzmienie art. 53 ust. 3 pkt 3 u.p.s. ma jednoznacznie potwierdzić status organizacji pozarządowych i przedsiębiorstw społecznych jako podmiotów uprawnionych do samodzielnego prowadzenia mieszkań. Uzasadnienie projektu wskazuje, że nowelizacja „przewiduje integrację rejestru mieszkań (…) prowadzonych przez organizacje pozarządowe poza systemem zlecania zadań publicznych" – co zakłada, że oba tryby już istnieją i funkcjonują legalnie.
Sama zmiana ustawy nie usunie jednak automatycznie bariery w konkursach unijnych. Problem nie wynika z treści prawa krajowego, które już teraz dopuszcza tryb samodzielny, lecz z autonomii kryteriów wyboru projektów tworzonych przez instytucje zarządzające. Jeżeli w wytycznych krajowych i regulaminach naborów utrzyma się wymóg zlecenia zadania przez samorząd jako warunek podmiotowy, organy oceniające nadal będą odrzucać wnioski samodzielnych NGO, powołując się na nadrzędność regulaminu konkursu.
Przeczytaj także: Najpierw usługi środowiskowe, dopiero potem DPS
Wnioski dla praktyki
Rozstrzygnięcie sporu nie wymaga zmiany ustawy, lecz uspójnienia praktyki na poziomie wytycznych i dokumentacji konkursowej. Kluczowe byłoby wydanie przez MFiPR wiążącej interpretacji lub komunikatu do instytucji zarządzających, potwierdzającego, że status samodzielnego operatora wpisanego na listę wojewody jest wystarczającą przesłanką podmiotową do ubiegania się o środki EFS+.
Do czasu takiego rozstrzygnięcia organizacje spotykające się z odmową finansowania powinny korzystać ze środków zaskarżenia (protestów), podnosząc brak podstawy prawnej dla wykluczenia trybu samodzielnego oraz naruszenie unijnej zasady równego traktowania wnioskodawców. Warunkiem wykazania legalności działania pozostaje uprzednie zgłoszenie mieszkania właściwemu wojewodzie i uzyskanie wpisu na listę, o której mowa w art. 53 ust. 22 u.p.s.
Autorka: Ada Monika Chudzik, adwokat, członkini Izby Adwokackiej w Warszawie, psycholog. W Kancelarii Adwokackiej Legalden specjalizuje się w prawie organizacji pozarządowych, compliance oraz prawie cywilnym.
