Potrzebne zmiany w prawie do informacji publicznej
Po 25 latach obowiązywania ustawa o dostępie do informacji publicznej coraz częściej krytykowana jest przez ekspertów. Wskazują oni na nieprecyzyjne definicje, nadmierne oparcie systemu na orzecznictwie sądów, problemy z informacją przetworzoną oraz brak regulacji dotyczących nadużywania prawa do informacji. Coraz częściej pojawiają się też postulaty ograniczenia anonimowych wniosków, dostosowania przepisów do realiów sztucznej inteligencji oraz zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa.
Zdaniem dr hab. Marleny Sakowskiej-Baryły, prof. Uniwersytetu Łódzkiego, specjalizującej się w prawie informacyjnym, problemy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają charakter systemowy i towarzyszą jej od początku obowiązywania. Wiele elementów funkcjonowania systemu dostępu do informacji zostało wypracowanych nie przez ustawodawcę, ale przez sądy administracyjne.
To nie jest tak, że okazało się po latach, iż ustawa nie nadąża za rzeczywistością. Ona właściwie od samego początku nie nadążała. To są grzechy pierworodne – ocenia prof. Marlena Sakowska-Baryła.
Wylicza, że ustawa nie określa w sposób wystarczający procedur realizacji obowiązków. Dotyczy to zarówno wymogów formalnych wniosku o dostęp do informacji, jak i terminów, zasad jego rozpatrywania czy podstawowych pojęć takich jak: informacja publiczna, podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, osoba pełniąca funkcję publiczną z perspektywy ochrony danych osobowych.
Nie powinno być tak, że właściwie pracownicy rozlicznych urzędów albo podmioty współpracujące z podmiotami zobowiązanymi znienacka dowiadują się, że zaliczają się do kategorii osób pełniących funkcję publiczną, a w konsekwencji dostęp do informacji o nich jest niezwykle szeroki – wskazuje prof. Sakowska-Baryła.
Czytaj też w LEX: Praktyka udostępniania informacji publicznej >
Informacja publiczna, czyli co?
Zdaniem dr hab. Agnieszki Piskorz-Ryń, prof. UKSW w Warszawie, ekspertki w zakresie dostępu do informacji publicznej i danych osobowych, kluczowym problemem jest doprecyzowanie pojęcia informacji publicznej.
Nie da się wprawdzie sformułować jej zamkniętej definicji, jednak należy ułatwić identyfikację kategorii informacji, które mają charakter informacji publicznej. Katalog takich kategorii powinien mieć charakter otwarty, jednak nie w sposób przyjęty obecnie w art. 6 ustawy – wskazuje Agnieszki Piskorz-Ryń.
Więcej na ten temat przeczytasz w LEX: Pojęcie informacji publicznej >
Bardziej radykalną propozycję przedstawia dr Krzysztof Wygoda z Uniwersytetu Wrocławskiego, który postuluje odejście od szerokiego pojęcia informacji publicznej na rzecz dostępu do dokumentu urzędowego z dość ścisłą jego definicją. Wskazuje, że obecne pojęcie informacji publicznej jest zbyt szerokie i w wielu przypadkach prowadzi do poszukiwania informacji, które nie zostały wcześniej utrwalone, a ich przygotowanie wymaga znacznego nakładu pracy po stronie podmiotów zobowiązanych.
Nie mówimy tu o informacji przetworzonej, tylko o informacji, którą trzeba w jakiś sposób utrwalić, choć znajduje się teoretycznie w myślach urzędników czy innych osób pracujących w podmiotach zobowiązanych – mówi dr Krzysztof Wygoda.
Dokumenty podlegające udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej - czytaj w LEX >
Jego zdaniem ustawa powinna koncentrować się na dokumentach już istniejących, wytworzonych przez administrację i zawierających określoną treść.
Chcesz dokumenty? Dostajesz dokumenty i pracujesz sobie z nimi, szukając tego, co cię interesuje. Nie wiemy, czy w tych dokumentach znajdziesz odpowiedź na swoje pytanie, ale nie musimy się nad tym zastanawiać. Pytasz o dokumenty, dostajesz dokumenty – podkreśla ekspert z Uniwersytetu Wrocławskiego.
Według niego takie rozwiązanie pozwoliłoby uniknąć sporów o to, czy określona informacja w ogóle istnieje i czy urząd powinien ją tworzyć na potrzeby wnioskodawcy.
Jestem zwolenniczką modelu, w którym szeroki dostęp do informacji realizowany jest przede wszystkim poprzez dokumenty publikowane w internecie, rozumiane jako każdy nośnik informacji, nie tylko dokument papierowy. Indywidualne wnioski powinny mieć charakter wyjątkowy – uważa prof. Marlena Sakowska-Baryła.
Czytaj też w LEX: Kontrole PUODO w 2026 r. – przetwarzanie danych osobowych w związku z realizacją obowiązku prowadzenia BIP-u >
Informacja przetworzona jako święty Graal
Duże kontrowersje budzi również instytucja informacji przetworzonej oraz obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem prof. Marleny Sakowskiej-Baryły problem polega na tym, że sądy wymagają od organów stosowania procedury, która nie została opisana w ustawie. W praktyce za informację przetworzoną uznawane są zarówno nowe opracowania danych, jak i informacje wymagające znacznego nakładu pracy przy ich przygotowaniu i udostępnieniu.
W jaki sposób organ ma rozróżnić czy wniosek zawiera interes publiczny przy informacji przetworzonej? - sprawdź w LEX >
- Nie dziwią mnie głosy obywateli, którzy wskazują, że w jednym urzędzie otrzymują określone informacje bez żadnych przeszkód, podczas gdy inny organ, odpowiadając na identyczny wniosek, uznaje je za informację przetworzoną i żąda wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Trudno im zrozumieć taką sytuację, zwłaszcza że z art. 2 ustawy wynika zasada, zgodnie z którą od wnioskodawcy co do zasady nie wymaga się wykazywania interesu prawnego ani faktycznego. Tymczasem w przypadku informacji przetworzonej sądy przyjmują, że taki dodatkowy warunek jednak występuje – mówi Marlena Sakowska-Baryła.
Sądy uczyniły z tego prawie święty Graal, do którego nie można dotrzeć, bo nie widać rozsądnych sytuacji, w których można wykazać szczególnie istotny interes publiczny – mówi dr Krzysztof Wygoda.
Jego zdaniem interpretacja wypracowana przez orzecznictwo poszła zbyt daleko i prowadzi do nadmiernego ograniczania prawa do informacji.
Podobne zastrzeżenia zgłasza prof. Agnieszka Piskorz-Ryń. Zwraca uwagę, że wiele obowiązków proceduralnych związanych z informacją przetworzoną nie wynika wprost z ustawy.
Wskazanie, że w przypadku informacji przetworzonej można domagać się od wnioskodawcy wykazania szczególnego interesu publicznego, wynika wyłącznie z orzecznictwa sądów administracyjnych. Każdy, kto stosuje tę ustawę, wie, w ilu miejscach ustalamy procedurę, która nie ma żadnego oparcia w ustawie - podkreśla.
Nadużycie prawa bez podstawy ustawowej
Eksperci wskazują też, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji ani bezpośredniej ustawowej podstawy do odmowy udzielenia informacji z powodu nadużycia.
Konstrukcja nadużycia prawa do informacji ogranicza dostęp do informacji, który jest konstytucyjnie gwarantowany, a tak naprawdę opiera się wyłącznie na orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą w ciągu ostatnich miesięcy uległo całkowitej zmianie - zaznacza prof. Agnieszka Piskorz-Ryń.
W efekcie organy odmawiają decyzją udostępnienia informacji na podstawie przesłanki, która nie wynika wprost z ustawy, co rodzi poważne wątpliwości z perspektywy art. 7 Konstytucji i wyrażonej tam zasady praworządności, gdzie organ władzy publicznej może działać tylko w zakresie, w jakim prawo mu zezwala.
Dlatego lepszym rozwiązaniem byłoby stworzenie przepisu pozwalającego, w ściśle określonych przypadkach i w drodze decyzji administracyjnej, odmówić dostępu z powodu nadużycia prawa, przy wykorzystaniu dorobku wypracowanego przez sądy administracyjne – mówi prof. Agnieszka Piskorz-Ryń.
Ekspertka wskazuje jednocześnie, że rozwój AI ułatwia masowe generowanie wniosków, co może prowadzić do nadużyć i obciążać instytucje publiczne. Może też zagrażać bezpieczeństwu państwa, np. przez ułatwienie działania tzw. agentury proxy.
Przy wykorzystaniu AI można kierować wiele pozornie niegroźnych pytań do różnych instytucji związanych z tzw. miękkim podbrzuszem bezpieczeństwa, a następnie łączyć uzyskane odpowiedzi w sposób pozwalający odtworzyć wrażliwe informacje. W sytuacji, gdy za naszą wschodnią granicą toczy się wojna, warto zastanowić się, czy obecne regulacje dostatecznie chronią państwo przed tego rodzaju zagrożeniami – wskazuje prof. Agnieszka Piskorz-Ryń.
Także prof. Sakowska-Baryła opowiada się za przeglądem ograniczeń dostępu do informacji publicznej i ich dostosowaniem do współczesnych realiów. Jej zdaniem obecne przepisy są nieprecyzyjne, czego przykładem jest choćby niejednoznaczne pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, które sądy interpretują w różny sposób.
Jednocześnie w praktyce funkcjonuje wiele pozaustawowych ograniczeń dostępu do informacji, takich jak dokumenty wewnętrzne, materiały robocze czy informacje techniczne. Warto więc uporządkować te kategorie i ocenić, które z nich rzeczywiście powinny ograniczać konstytucyjne prawo do informacji, a które nie mają wystarczającego uzasadnienia – podkreśla ekspertka.
Przeczytaj także: Informacja publiczna - czy po 24 latach trzeba zmienić przepisy
Anonimowe wnioski sprzyjają nadużyciom
Kolejnym postulatem podnoszonym przez ekspertów jest więc odejście od anonimowego składania wniosków o dostęp do informacji publicznej. Zdaniem dr Krzysztofa Wygody, obecne rozwiązania, po pierwsze, sprzyjają nadużyciom, ponieważ umożliwiają masowe wysyłanie, także przy wykorzystaniu AI, licznych i często bezsensownych zapytań, które obciążają instytucje publiczne, nie służąc realnej kontroli społecznej. Po drugie, anonimowość osłabia ochronę praw samych wnioskodawców. W praktyce uniemożliwia skuteczne złożenie skargi na bezczynność organu lub zakwestionowanie niewłaściwej odpowiedzi.
O ile anonimowy dostęp do informacji publikowanych w BIP jest uzasadniony, o tyle przy indywidualnych wnioskach wnioskodawca powinien być identyfikowalny, aby móc korzystać z przysługujących mu środków prawnych. Uważam, że anonimowe wnioski wypaczają także ideę demokracji. Korzystanie z praw obywatelskich powinno wiązać się z odpowiedzialnością za własne działania, podobnie jak ma to miejsce w przypadku strajków, zgromadzeń czy innych form aktywności obywatelskiej – wskazuje dr Krzysztof Wygoda.
Jednocześnie – jak podkreśla - nie jest zwolennikiem obowiązkowego korzystania z profilu zaufanego czy aplikacji mObywatel. Jego zdaniem wystarczające byłyby podstawowe dane identyfikacyjne, takie jak imię, nazwisko i adres, tak jak w postępowaniu administracyjnym.
Prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, ale twórcy ustawy uchwalali ją w rzeczywistości, w której „każdym” był człowiek, a nie system teleinformatyczny. Nie zakładano sytuacji, w której sztuczna inteligencja będzie mogła automatycznie generować i wysyłać tysiące wniosków. Dlatego warto zastanowić się, czy obecne przepisy są dostosowane do nowych technologii i czy nie wymagają doprecyzowania w tym zakresie – wskazuje Agnieszka Piskorz-Ryń.
Zobacz też w LEX: Wdrożenie AI w JST: obowiązki prawne, ryzyka i decyzje organizacyjne Sekretarza >
Marlena Sakowska-Baryła zwraca też na kwestie udostępniania informacji w trybie bezwnioskowym, przede wszystkim w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazuje, że gdyby BIP rzeczywiście był podstawowym źródłem dostępu do informacji publicznej, do sądów administracyjnych nie trafiałoby co roku około 50 tys. spraw związanych z wnioskami o jej udostępnienie.
Być może problem ma także wymiar proceduralny. Warto rozważyć takie rozwiązania, które wzmocniłyby obowiązek publikowania określonych informacji w BIP. Nie powinien to jednak być obowiązek pozorny, który w praktyce można obejść, licząc na to, że zainteresowany i tak złoży wniosek o dostęp do informacji. Raczej należałoby precyzyjnie określić zakres danych podlegających obowiązkowej publikacji, tak aby obowiązek ten miał realny charakter i był skutecznie egzekwowany. Indywidualne wnioski były wyjątkiem, a nie podstawowym sposobem uzyskiwania informacji – wskazuje prof. Sakowska-Baryła.
Czytaj też w LEX: Udostępnianie informacji publicznej na wniosek - opłata za udostępnienie informacji, decyzja odmowna albo umorzenie postępowania, procedura odwoławcza >
Symboliczna opłata za wniosek?
Eksperci wskazują także, że należałoby ponownie przeanalizować przepisy dotyczące opłat za udostępnianie informacji publicznej. Dr Krzysztof Wygoda uważa, że opłata nie powinna dotyczyć dokumentów już istniejących, ale mogłyby być pobierana wtedy, gdy urząd musi wykonywać dodatkową pracę.
Jeżeli coś trzeba dopiero wytworzyć, zebrać informacje rozproszone, stworzyć nowy dokument albo przelać na papier coś, co istnieje jedynie w głowie urzędnika, to jest dodatkowa praca dla urzędu czy instytucji - argumentuje.
Prof. Sakowska-Baryła idzie krok dalej i opowiada się za symboliczną opłatą za sam wniosek.
Obecne brzmienie art. 15 ustawy nie odpowiada ani współczesnym realiom funkcjonowania administracji, ani potrzebom praktyki. Przepis ten jest nieprecyzyjny i w wielu przypadkach bardzo trudny do zastosowania. Jestem zwolenniczką tego, żeby wnioski podlegały opłacie symbolicznej np. 10 czy 17 zł, ale pod warunkiem, że jednocześnie znacznie więcej informacji będzie dostępnych publicznie w internecie – zastrzega Marlena Sakowska-Baryła.
Czytaj też w LEX: Jawność fundamentem samorządności >
