Zmiany w przyznawaniu PESEL dla cudzoziemców mogą utrudnić dostęp do MOS
Projekt UD337 został przygotowany w Ministerstwie Cyfryzacji. Zakłada, że potrzeba podania PESEL do potwierdzenia profilu zaufanego przestałaby być samodzielną podstawą nadania tego numeru. Zdaniem projektodawcy nie powinno to szkodzić cudzoziemcom ubiegającym się o pobyt, bo osoby przebywające w Polsce podlegają obowiązkowi meldunkowemu. Jeżeli jednak rozwiązanie zostałoby wdrożone w opublikowanym kształcie, dla części osób mógłby powstać problem - pisze dr Rafał Kubik, radca prawny.
Analiza dotyczy najnowszego publicznie dostępnego pełnego tekstu UD337, datowanego na 31 lipca 2026 r. Kartę projektu zaktualizowano 17 sierpnia, ale bez nowego tekstu przepisów i uzasadnienia. UD337 ujęto w porządkach obrad Stałego Komitetu Rady Ministrów 20 i 27 sierpnia 2026 r., wyniku jednak nie opublikowano. Nie potwierdzono jego przyjęcia przez Radę Ministrów ani skierowania do Sejmu. Projekt jest zatem na wczesnym etapie wdrożenia. Zgodnie z art. 2 pkt 3 tej wersji projektu do art. 18 ustawy o ewidencji ludności miałby zostać dodany ust. 2a. Oznaczałoby to, że obowiązek podania PESEL w celu potwierdzenia profilu zaufanego nie stanowiłby podstawy prawnej nadania tego numeru. Nie chodziłoby zatem o odebranie już nadanego PESEL ani o zakaz nadawania go wszystkim cudzoziemcom. Projekt usuwałby jedną konkretną podstawę, która dla części osób może być jednak jedyną dostępną w odpowiednim czasie.
Cel bezpieczeństwa jest uzasadniony
Projektodawca wskazuje na osoby przebywające poza Polską i z nią niezwiązane, które zgłaszają się do konsulatów po potwierdzenie profilu zaufanego, nie rozumiejąc celu czynności. Według uzasadnienia projektu mogą być wykorzystywane jako tzw. „słupy” przy zakładaniu wirtualnych spółek oraz w procederze dotyczącym zaproszeń biznesowych lub zezwoleń na pracę. Uzasadnia to rzetelną weryfikację tożsamości i celu działania. Treść przepisu jest jednak szersza niż problem opisany w uzasadnieniu. Projektowany art. 18 ust. 2a nie ogranicza się do osób za granicą, działających w konsulacie lub bez związku z Polską. Nie przewiduje też oceny ryzyka ani wyjątku dla osoby potrzebującej profilu zaufanego do wykonania obowiązku ustawowego. Jeżeli przepis wszedłby w życie bez takiego wyjątku, mógłby objąć także sytuacje legalne i społecznie pożądane.
Czy obowiązek meldunkowy wystarczy?
W uzasadnieniu wprost odniesiono się do postępowań pobytowych. Według projektodawcy zmiana nie powinna wywołać negatywnych konsekwencji dla cudzoziemców ubiegających się o zezwolenie na pobyt, ponieważ art. 40 ustawy o ewidencji ludności nakłada na cudzoziemca przebywającego w Polsce obowiązek meldunkowy. Zameldowanie prowadzi co do zasady do nadania PESEL z urzędu. Wątpliwość budzi utożsamienie obowiązku meldunkowego z możliwością natychmiastowego zameldowania. Z obowiązku zwolniony jest cudzoziemiec, którego pobyt nie przekracza 30 dni. Zameldowanie wymaga potwierdzenia pobytu przez właściciela lub inny podmiot z tytułem do lokalu. Gdy dane budzą wątpliwości, organ wydaje decyzję. Część cudzoziemców bez PESEL musi też stawić się osobiście. Ostatecznie taka osoba może uzyskać PESEL, ale nie zawsze musi to nastąpić przed upływem terminu do złożenia wniosku pobytowego. Obowiązek prawny nie jest więc tym samym co dostępność identyfikatora dokładnie wtedy, gdy wymaga go Moduł Obsługi Spraw (MOS). Gdyby projektowana zmiana weszła w życie, różnica ta mogłaby nabrać praktycznego znaczenia.
W MOS PESEL nie jest dodatkiem
Od 27 kwietnia 2026 r. wnioski o pobyt czasowy, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE składa się zasadniczo w postaci elektronicznej za pośrednictwem MOS. Wynika to odpowiednio z art. 106c, art. 203c i art. 219c ustawy o cudzoziemcach. Wniosek złożony w inny sposób pozostawia się bez rozpoznania, z zastrzeżeniem ustawowych wyjątków dotyczących niektórych kategorii spraw. Założenie konta i dostęp do niego wymagają uwierzytelnienia na zasadach art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji. Przepis obejmuje profil zaufany, inne środki identyfikacji oraz, pod określonymi warunkami, dane weryfikowane kwalifikowanym certyfikatem. Niezależnie od metody art. 225b ust. 3 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach wymaga jednak podania przy zakładaniu konta numeru PESEL - bez zastrzeżenia „o ile został nadany”. Sam profil zaufany zakłada istnienie PESEL: zgodnie z art. 20ad ustawy o informatyzacji zawiera ten numer, a dane są weryfikowane z rejestrem PESEL. Urząd do Spraw Cudzoziemców podaje ponadto, że zakładający konto MOS musi mieć profil zaufany. Wniosek można podpisać także podpisem kwalifikowanym, ale podpisanie wniosku i utworzenie konta to odrębne etapy. Taki podpis nie usuwa obowiązku podania PESEL przy zakładaniu konta.
Obecne przepisy nie przewidują wyraźnej procedury dla osoby bez PESEL
Ustawa nakazuje wojewodzie zapewnić cudzoziemcowi pomoc przy zakładaniu konta i składaniu wniosku. Pomoc urzędnika sama nie może jednak zastąpić danych, których podania wymaga ustawa, ani stworzyć podstawy nadania PESEL, którą projektowana regulacja miałaby wyłączyć.
Artykuł 225c ustawy o cudzoziemcach przewiduje trzy dodatkowe dni robocze, ale wyłącznie wtedy, gdy wniosku nie można złożyć wskutek nieprawidłowego działania systemu. Nie obejmuje sytuacji, w której MOS działa prawidłowo, lecz osoba nie może założyć konta z powodu braku PESEL lub środka uwierzytelnienia. Nie ma też ogólnej możliwości zachowania terminu przez papierowy wniosek. Tymczasem powinien on zostać złożony najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu, co ma znaczenie dla jego dalszej legalności. Gdyby UD337 wdrożono bez mechanizmu zastępczego, art. 225c nie rozwiązywałby tego problemu.
Zmiana nie dotknęłaby każdego cudzoziemca
Skutków projektu nie należy wyolbrzymiać. Jeżeli projekt zostałby uchwalony, zmiana nie dotknęłaby osoby, która już ma PESEL, uzyska go przy zameldowaniu albo może wskazać inną, rzeczywiście mającą do niej zastosowanie podstawę wynikającą z przepisu szczególnego, np. z obowiązków podatkowych. Poza MOS pozostają również ustawowe kategorie wniosków nadal składanych w postaci papierowej. Potencjalne ryzyko dotyczyłoby węższej, ale realnej grupy: osób bez PESEL, które nie mogą zameldować się przed upływem terminu, nie mają innej podstawy do uzyskania numeru i muszą skorzystać z MOS (dotyczy to szczególnie studentów z państw trzecich). Może chodzić także o zagranicznego rodzica zakładającego konto dla małoletniego. Grupa ta może być niewielka, lecz powinna zostać uwzględniona przy projektowaniu procedury. Dostęp do niej nie powinien zależeć od przypadkowego posiadania innej podstawy uzyskania identyfikatora.
Cudzoziemiec nie ma abstrakcyjnego konstytucyjnego prawa do otrzymania numeru PESEL na każde żądanie. Ustawodawca może określać przesłanki nadania identyfikatora i przeciwdziałać nadużyciom.
Ocena mogłaby się jednak zmienić, gdy państwo uczyniło PESEL warunkiem wejścia do obowiązkowej procedury, a równocześnie usunęłoby podstawę pozwalającą części zainteresowanych ten warunek spełnić. Jeżeli projektowany mechanizm doprowadziłby do takiego skutku, powstałyby pytania o spójność prawa i zaufanie do państwa z art. 2 Konstytucji oraz proporcjonalność ograniczenia w świetle art. 31 ust. 3.
Artykuł 37 ust. 2 pozwala różnicować zakres praw cudzoziemców, lecz nie zwalnia ustawodawcy z obowiązku stworzenia procedury racjonalnej i dostępnej. W sprawach objętych prawem Unii znaczenie może mieć też zasada skuteczności: krajowa procedura nie powinna czynić realizacji prawa UE praktycznie niemożliwą ani nadmiernie utrudnioną. Cel bezpieczeństwa może uzasadniać dodatkową weryfikację. Ocena proporcjonalności wymagałaby jednak zbadania, czy całkowite wyłączenie jednej podstawy nadania PESEL jest konieczne, skoro dostępne są rozwiązania węższe i lepiej dopasowane do deklarowanego ryzyka.
Projekt warto skoordynować z MOS
Jednym z możliwych rozwiązań byłoby pozostawienie wyjątku. Potrzeba potwierdzenia profilu zaufanego nie stanowiłaby co do zasady podstawy nadania PESEL, chyba że profil jest niezbędny do dokonania czynności, dla której ustawa przewiduje wyłącznie drogę elektroniczną, w szczególności do złożenia wniosku przez MOS. Można przy tym wymagać wykazania rzeczywistego związku sprawy z Polską i przeprowadzić wzmocnioną kontrolę tożsamości. Drugim rozwiązaniem byłoby dostosowanie MOS. Numer PESEL mógłby być podawany „o ile został nadany”, a cudzoziemiec bez numeru mógłby utworzyć konto przy użyciu zagranicznego środka identyfikacji lub kwalifikowanego certyfikatu. Trzecim wariantem byłaby procedura zastępcza przed wojewodą, zachowująca datę złożenia wniosku osobie, która obiektywnie nie może uzyskać PESEL albo się uwierzytelnić. Artykuł 225c należałoby wówczas rozszerzyć poza samą awarię systemu. Państwo przeniosło procedury pobytowe do MOS, zakładając ograniczenie kolejek i ułatwienie składania wniosków. UD337 ograniczałby natomiast jedną z podstaw nadania identyfikatora używanego w tym modelu. Gdyby zmianę przyjęto i wdrożono bez wyjątku lub równoważnej drogi dostępu, mogłaby utrudnić części cudzoziemców terminowe złożenie wniosku. Nie oznacza to, że cel bezpieczeństwa jest nietrafny ani że taki skutek na pewno wystąpi. Przed uchwaleniem projektu warto jednak skoordynować oba rozwiązania i zapewnić uprawnionym realny dostęp do procedury.
Rafał Kubik - radca prawny i doktor nauk prawnych. Autor kilkunastu artykułów naukowych z zakresu prawa konstytucyjnego, praw człowieka, postępowania sądowoadministracyjnego i prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa imigracyjnego i azylowego
