Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 29 czerwca 2010 r., PN.II.0911-86-10

Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie nie może wykraczać poza ustawę (PN.II.0911-86-10).

Pisaliśmy o tym również:
Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie nie może wykraczać poza ustawę (PN.II.0911-86-10)

 

Rozstrzygnięcie nadzorcze

 

z dnia 29 czerwca 2010 r.

 

Wojewoda Małopolski

 

PN.II.0911-86-10

 

Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od momentu zawiadomienia o oddaniu do użytkowania sieci, wykracza poza normę określoną w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

 

 

Sentencja

 

Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; zm. Dz. U. z 2002 r., Nr 23, poz. 220; Nr 62, poz. 558; Nr 113, poz. 984; Nr 153, poz. 1271 i Nr 214, poz. 1806; z 2003 r., Nr 80, poz. 717 i Nr 162, poz. 1568; z 2004 r. Nr 102, poz. 1055 i Nr 116, poz. 1203; z 2005 r. Nr 172, poz. 1441 i Nr 175, poz. 1457; z 2006 r., Nr 17, poz. 128 i Nr 181, poz. 1337; z 2007 r. Nr 48, poz. 327, Nr 138, poz. 974, Nr 173 poz. 1218; z 2008 r.: Nr 189, poz. 1111, z 2009 r. Nr 223, poz. 1458, Nr 157, poz. 1241, z 2010 r. Nr 28; poz. 142, Nr 28, poz. 146) stwierdza się nieważność uchwały Nr LXII/329/2010 Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 18 maja 2010 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno.- w części, tj. w zakresie § 4 ust. 1 pkt 2 w zakresie zwrotu "w terminie 6 miesięcy od momentu zawiadomienia o oddaniu do użytkowania sieci", § 4 ust. 1 pkt 4 tiret pierwsze, § 7 ust. 1 ostatnie zdanie, § 11, § 13 ust. 2, § 15 pkt 4 w zakresie zwrotu "estetyczne i", § 18 i § 30 ust. 2.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

Rada Miejska w Bukownie w dniu 18 maja 2010 r. podjęła uchwałę Nr LXII/329/2010 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno.

 

W dniu 1 czerwca 2010 roku przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w celu oceny jej zgodności z prawem.

 

Po dokonaniu analizy przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdza, iż została ona podjęta z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

 

Przepis art. 4 cytowanej ustawy, stanowiący podstawę prawną uchwalenia regulaminu brzmi:

ust. 1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

 

ust. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

 

Cytowany przepis art. 4 wyznacza obligatoryjną treść uchwały w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Oznacza to, że regulamin przyjęty przez radę gminy musi zawierać unormowania wszystkich kwestii w nim wyszczególnionych jak również niedopuszczalnym jest dokonywanie modyfikacji powszechnie obowiązujących przepisów ustawy. Innych kompetencji, wykraczających poza zakres upoważnienia ustawowego nie można domniemywać.

 

Natomiast przepisem wyznaczającym obowiązki właścicieli nieruchomości jest przepis art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, który stanowi, że:

Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych;

3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie;

3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych;

3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi;

4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie (tzn. mieszczących się w normie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

 

Zatem przy badaniu legalności uchwały rady gminy w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy kluczowe znaczenie będzie miała ocena, czy regulamin wypełnia normy obu przywołanych przepisów i czy nie wykracza poza ściśle określone kompetencje. Teza ta znalazła odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 994/08, w którym sąd orzekł, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza ramy przedmiotowe (art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) i stanowić obowiązków właścicieli ponad granice ustawowe (art. 5 ust. 1) oraz ponad obowiązki innych podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5. Przy podejmowaniu uchwały czuwać należy nad korelacją w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1, a wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1-5.

 

I tak organ nadzoru stwierdza, że § 4 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od momentu zawiadomienia o oddaniu do użytkowania sieci, co wykracza poza normę określoną w art. 5 ust. 1 pkt. 2, równocześnie pomijając zastrzeżenie, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

 

W § 4 ust. 1 pkt 4 Rada Miejska w Bukownie nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego, czego nie przewiduje regulujący te kwestie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. W tej materii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 633/08, w którym stwierdził, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy stanowi podstawę do określenia w regulaminie tylko tego, w jakim terminie i ewentualnie w jaki sposób właściciel nieruchomości sąsiadującej z chodnikiem ma obowiązek usunąć błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z tego chodnika. Rada Gminy nie ma prawnego umocowania do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymywania w czystości innych miejsc niż chodnik i to tylko bezpośrednio przylegający do danej nieruchomości.

 

Kolejnym postanowieniem regulaminu wykraczającym poza zakres kompetencji rady gminy jest zapis § 7 ust. 1 w zakresie słów "Piasek użyty do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania". Na ten temat wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w cytowanym powyżej wyroku z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 633/08, gdzie sąd stwierdził, że art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) nie upoważnia rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utwardzania miejsc do ustawiania pojemników służących do gromadzenia odpadów, usuwania z chodnika piasku użytego do ograniczania śliskości chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania oraz do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych elewacji budynku.

 

W § 11 regulaminu Rada Miejska w Bukownie zamieściła przepisy dotyczące zamieszczania informacji, ogłoszeń, plakatów, co nie mieści się w normie art. 4 ust. 2 cyt. ustawy. W dniu 19 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał wyrok stwierdzający, że pojęcie "utrzymanie porządku" ogranicza się do gromadzenia, zbierania i usuwania odpadów komunalnych, nie zaś do utrzymania w należytym stanie i porządku estetycznym wyglądu ścian budynków i ogrodzeń nieruchomości, w szczególności poprzez usuwanie z nich plakatów, reklam, ogłoszeń, napisów, rysunków itp. umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa utrzymania w należytym stanie techniczno-estetycznym tabliczek z numerami porządkowymi budynku, umieszczania tablic informacyjnych w budynkach wielolokalowych, uzupełnienia, sposobu utrzymywania nieruchomości niezabudowanych, lasów, rowów odwadniających przy drogach i torach, nasypów i wykopów poprowadzonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych, rowów melioracyjnych, utrzymywania czystości na przystankach, torowiskach, w przepustach, przejściach pod wiaduktami, corocznej wymiany piasku w piaskownicach umieszczania plakatów, reklam, ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego celu przeznaczonych, umieszczania regulaminów korzystania z terenów publicznie dostępnych, zgłaszania do urzędu gminy faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę, zakazywania postojów pojazdów mechanicznych na drogach publicznych i placach, przekazywania zlewek szpitalnych po posiłkach służących jako karma dla zwierząt, zakazu wyprowadzania psów na teren szkól, przedszkoli, placów zabaw, piaskownic, boisk i innych terenów sportowych (sygn. akt II SA/Lu 485/08).

 

Nie znajduje również upoważnienia ustawowego uregulowanie dotyczące zakazu spalania jakichkolwiek odpadów, przewidziane w § 13 ust. 2, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w wyroku z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Rz 59/07), stwierdzając że art. 4 ust. 1 pkt 1 u.cz.p. nie daje podstaw do tego, aby przyjąć, iż w drodze uchwały rada gminy była upoważniona do wprowadzenia obowiązku właścicieli nieruchomości koszenia traw i chwastów, wyrosłych na tych nieruchomościach, podobnie nie można doszukać się upoważnienia do wprowadzenia zakazu spalania odpadów komunalnych i ich zakopywaniu w ziemi. Regulamin czystości i porządku nie może także normować kwestii urządzeń przeznaczonych do celów reklamowych, umieszczania ogłoszeń lub plakatów.

 

Organ nadzoru stwierdza, że nakaz, by kosze na odpady były estetyczne (§ 15 pkt 4) również nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, o czym traktował cytowany powyżej wyrok WSA w Lublinie.

 

Kolejnym przykładem naruszenia normy kompetencyjnej przez Rade Miejską w Bukownie są zapisy § 18 regulaminu, dotyczące obowiązków organizatorów imprez masowych, bowiem organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku.

 

Organ nadzoru stwierdza, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie jest aktem zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego nie może zawierać własnych przepisów karnych, a do takich odnosi się zapis § 30 ust. 2 regulaminu. Pogląd ten podzielają również sądy administracyjne (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 29/08 i NSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA/Po 730/98) orzekając, że rada gminy nie jest upoważniona do ustanowienia odpowiedzialności karno-administracyjnej za naruszenie określonych przez nią zasad utrzymania czystości i porządku.

 

W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr LXII/329/2010 Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 18 maja 2010 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno - w części określonej sentencją niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego jest w pełni uzasadnione.

 

Na rozstrzygnięcie niniejsze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Winno się ją wnieść za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego rozstrzygnięcia.