Katarzyna Kubicka-Żach: Raport o stanie samorządu, jako nowy obowiązek od tego roku, organ władzy wykonawczej musi złożyć radnym do końca maja. Czemu tak naprawdę może służyć raport w praktyce?
Mateusz Karciarz z Katedry Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k.: Projektodawcy na etapie przygotowywania tych rozwiązań nie uzasadnili potrzeby wprowadzenia raportu do porządku prawnego. Moim zdaniem intencją ustawodawcy było wprowadzenie formy uzupełnienia procedury absolutoryjnej, ale w dalszym ciągu uważam, że będzie to miało wyłącznie charakter polityczny.
Zobacz analizę w LEX: Raport o stanie gminy, powiatu, województwa >
Najbardziej widoczne jest to na szczeblu gminnym, gdzie wójt i rada są organami politycznymi. Rada będzie więc oceniać wójta „politycznie”, a nie w sposób rzetelny jego faktyczną działalność. A to raczej minus. Ale są głosy, że uzupełnienie procedury absolutoryjnej jest potrzebne, a nawet konieczne. Z bardziej szczegółową oceną trzeba więc poczekać do końca czerwca, aż pierwsze raporty zostaną rozpatrzone. Na plus oceniam umożliwienie mieszkańcom udziału w sesji, na której raport jest przedstawiany, poprzez dopuszczenie ich do głosu. Dotychczas mieszkańcy mogli wyłącznie w sposób bierny przysłuchiwać się temu, co dzieje się na sesji. Z oceną tej części procedury rozpatrywania raportu musimy także poczekać do pierwszych debat. Instytucja raportu ma moim zdaniem potencjał, a jak będzie wykorzystana, zależeć będzie zwłaszcza od mieszkańców i radnych.
Czytaj też: Czas na raporty o stanie samorządu, ale nie wiadomo, co ma w nich być>>
Na tym etapie można już wskazać, czy pojawiły się jakieś problemy?
Jeden z ważniejszych problemów to zawartość raportu - co się powinno w nim znaleźć i co powinien on uwzględniać. Ustawodawca nazwał dokument raportem o stanie gminy, powiatu, województwa a potem sam sobie zaprzeczył, bo okazało się, że ma dotyczyć wyłącznie działalności wójta, zarządu powiatu i zarządu województwa, czyli organu wykonawczego. I to jest największy problem samorządów – jak połączyć nazwę raportu z jego zawartością. Samorządy niepotrzebnie uwzględniają elementy, które nie dotyczą wójta i jego działalności, a dotyczą w sposób ogólny danej jednostki. W raporcie znajdują się tym samym bardziej elementy statystyczne niż sprawozdawcze, a raport jednak powinien być formą sprawozdawczości organu, bez niepotrzebnych dodatków.
Zobacz w LEX: Uchwała rady jst w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie jst >
Jakie problemy praktyczne może sprawiać sporządzenie raportu?
Niektóre samorządy, a zwłaszcza gminy zaczęły się zastanawiać, co to znaczy, że raport mają przedstawić radzie do końca maja. Słowa „przedstawia” ustawodawca używa kilkakrotnie, a analiza całego przepisu prowadzi do wniosku, że w jednym miejscu to przedstawianie oznacza co innego niż w pozostałych. Pojawiła się tym samym dość istotna wątpliwość, czy skoro raport ma być przedstawiony do końca maja, to czy nie powinna być w tym celu zwołana odrębna sesja, na której do przedstawienia tego raportu dojdzie. To zbyt daleko idąca teza, według której powinny być dwie sesje – na jednej organ wykonawczy przedstawia raport, a na drugiej odbywa się debata. Zgodnie z taką interpretacją na debatę należałoby się zgłosić najpóźniej na dzień przed sesją, na której raport byłby przedstawiany, a więc przed sesją majową.
Jak wyglądać ma pana zdaniem samo przekazanie raportu?
Najwłaściwszym rozwiązaniem jest, aby wójt, zarząd powiatu czy województwa przekazał dokument przewodniczącemu rady czy sejmiku. Jeśli organ wykonawczy przekaże raport do końca maja, to przewodniczący przekazuje go następnie radnym i w ten sposób ustawowy obowiązek uznać należy za spełniony. Wydaje mi się, że nie ma sensu, żeby zwoływać osobną sesję, podczas której raport będzie formalnie i oficjalnie przekazany radnym, choć nie oznacza to, że takie działanie jest niedopuszczalne.
Zobacz w LEX: Raport o stanie jst - rozpatrzenie i głosowanie nad wotum zaufania >
Jeśli chodzi o terminy, to do końca maja powinno nastąpić przedstawienie raportu radzie. Następnie do końca czerwca musi się odbyć sama sesja, podczas której ten raport będzie rozpatrzony. Rozpatrzenie raportu kończy się udzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania – w tym celu radni głosują i konsekwencją tego jest podjęcie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania. Raport musi być przedstawiony w pierwszej kolejności, a dopiero potem następuje procedura absolutoryjna.
Zobacz w LEX: Raport o stanie jst - udział mieszkańców jst >
Zgodnie z ustawą jest możliwość, żeby rady określiły, co ma się w dokumencie znaleźć. Czy rady na ogół określały, czy to było konieczne?
Część samorządów uchwaliła szczegółowe wymogi dotyczące raportu jeszcze w zeszłym roku. To słuszne rozwiązanie, bowiem wtedy organ wykonawczy wie już od stycznia, jak raport tworzyć. Jednak generalnie wiele tych uchwał nie było. Zauważalne jest to, że gminy nie do końca mają pomysł na sposób korzystania z tego uprawnienia. Za nie do końca prawidłowe należy przy tym uznać działanie tych gmin, które dość późno określały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Niektóre samorządu określały te wymogi bowiem nawet jeszcze w kwietniu. Działanie takie jest pewnego rodzaju „zmianą reguł w trakcie gry”, stąd ustalanie wymogów tak późno nie jest do końca właściwe.
Sprawdź: W jakiej formie wójt powinien przedstawić radzie gminy raport o stanie gminy? >
W raporcie bardzo często będzie rozbudowana część finansowa – czy ona jest najważniejsza i czy nie powieli się ze sprawozdaniem finansowym przekazywanym przez samorząd do RIO?
Raport jest uzupełnieniem tego, co było sprawozdawane dotychczas, dodatkiem do procedury absolutoryjnej. W ramach tej części pojawiają się dokumenty ze sfery budżetowo-finansowej gminy, a tym samym w raporcie powinno się ograniczać takie informacje. Nie ma on przecież powielać tego, co znajdziemy w innych dokumentach.
Zobacz nagranie szkolenia: Raport o stanie gminy, powiatu, województwa >
Czyli forma raportu powinna być bardziej sprawozdawczo-opisowa, przystępna?
Tak, dla mieszkańców i radnych. Tu warto zwrócić uwagę na mieszkańców – raport trzeba tak przygotować, aby mogli wyciągnąć informacje, co wójt czy burmistrz w ciągu danego roku zrobił. Powinniśmy więc przygotowywać ten raport tak, aby nie „wrzucać” do niego niepotrzebnych danych finansowych, które znajdziemy w innych materiałach. Warto podejść do raportu jako do pewnego rodzaju możliwości promocji.
Jeśli chodzi o sankcje za nieprzedstawienie raportu – jakie one są?
Problemem jest właśnie to, że ustawodawca nie określił sankcji. Termin przedstawienia raportu „do końca maja” wydaje się być terminem instrukcyjnym. Tym samym nic się nie stanie, jeśli jego przedstawienie opóźni się o kilka dni – ważne jest jedynie to, aby raport został rozpatrzony do końca czerwca w terminie absolutoryjnym.
Opóźnienie w przedstawieniu raportu może wpływać jednak na udzielenie wotum zaufania przez radnych. Jeśli do przedstawienia raportu w ogóle by nie doszło, to w takim przypadku rada powinna poinformować wojewodę o tym fakcie, aby organ nadzoru wiedział, że sesja absolutoryjna w tej gminie przebiegać będzie inaczej niż założył to sobie ustawodawca.
A jak będzie pana zdaniem wyglądał udział mieszkańców w sesji? W ustawie zapisano, że głos w debacie może zabrać 15 osób. A przecież inaczej będzie w małej gminie, a inaczej w dużym mieście?
W przypadku Warszawy, która ma oficjalnie ponad 1,7 mln mieszkańców czy gminy liczącej jedynie 5 tys. mieszkańców będzie się to różniło. Można więc powiedzieć, że ustawowe rozstrzygniecie jest nierówne, a przy tym nie do końca właściwe. Również inna jest liczba podpisów, które musi zebrać osoba chcąca zabrać głos na sesji, choć akurat w tym przypadku granica wielkości gmin też nie do końca zdaje się właściwa - w gminie do 20 tysięcy mieszkańców podpisać zgłoszenie musi co najmniej 20 osób, a powyżej 20 tys. mieszkańców - co najmniej 50 osób.
Problem widzę, też w tym, że czas przeznaczony na sesję rady nie jest z gumy – tyle wypowiadających się osób może znacznie przedłużyć czas trwania sesji. Stąd też sztywne określenie maksymalnej ilości mieszkańców mogących zabrać głos na sesji na poziomie 15 osób – bez względu na wielkość gminy – w tym kontekście zdaje się jednak być właściwe.
A czy jest określony czas na to, jak długo mieszkaniec może mówić?
Przewidziane prawem jest wyłącznie, że mieszkańcy po zgłoszeniu się w odpowiednim trybie mogą zabierać głos, w przeciwieństwie do radnych, w stosunku do których ustawodawca wprost przesądził, że mogą oni zabierać głos bez ograniczeń czasowych. Należałoby przyjąć, że ograniczenia czasowe wobec mieszkańców mogą być wprowadzone przez radnych, ale pojawia się pytanie, kiedy. W mojej ocenie takie zasady miałyby charakter powszechnie obowiązujący, bo odnoszą się potencjalnie do każdego mieszkańca danej jednostki samorządu terytorialnego. Ograniczenia te powinny być więc wprowadzone do statutu danej jednostki tak, po ich ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym weszły w życie jeszcze przed sesją.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
