W ostatnich miesiącach jesteśmy świadkami medialnego zainteresowania problemami lokalnego i regionalnego transportu zbiorowego. W ogólnopolskiej prasie zaczęto pisać o problemach milionów Polaków z dostępem to komunikacji publicznej poza obszarami miejskimi. Ostatnie obietnice wyborcze pewnej partii politycznej można uznać za kolejny etap przebijania się tej kwestii do świadomości społecznej. Wydaje się to też jednym z powodów zaprezentowania kolejnego projektu zmian ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (u.p.t.z.) - pisze Adrian Misiejko z Katedry Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji WPiA Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu .
Jak to z u.p.t.z. bywało
Proces legislacyjny związany z pierwotną wersją u.p.t.z. toczył się przez większość 2010 r. Celem jej wprowadzenia miało być w szczególności ograniczenie transportu indywidualnego oraz zapewnienie funkcjonowania także tych linii komunikacyjnych, które są nierentowne. Dla zrealizowania tych założeń dokonano uporządkowania właściwości poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (odnośnie do organizowania przewozów o zasięgu gminnym, powiatowym lub wojewódzkim). Zaplanowano także, iż po upływie niemal sześciu lat zostanie zniesiony obowiązek uwzględniania ulg ustawowych przez przewoźników komercyjnych. Odtąd miały one obowiązywać wyłącznie w przewozach o charakterze użyteczności publicznej, czyli realizowanych przez przewoźników samorządowych albo tych, którzy zawarli umowę z odpowiednim organizatorem (i tylko w związku z takimi przewozami przewidywano refundację z budżetu państwa). U.p.t.z. nie przewidywała jednak innych sposobów dofinansowywania organizacji publicznego transportu zbiorowego.
Cele zakładane przez projektodawców nie zostały zrealizowane. Okazało się, że sama perspektywa ograniczenia finansowania ulg ustawowych do zakresu przewozu o charakterze użyteczności publicznej nie spowodowała „oplecenia” Polski siecią przewozów organizowanych przez samorządy. Dobra sytuacja komunikacji na obszarach aglomeracyjnych stanowi kontrast dla wykluczenia transportowego znacznych obszarów kraju, zwłaszcza położonych na obrzeżach województw (poza głównymi szlakami komunikacyjnymi). Ogólnego obrazu nie zmieniły ani chlubne wyjątki (np. działania stawianego za wzór powiatu lipnowskiego), ani wprowadzenie związków powiatowo-gminnych (choć te były tworzone głównie w celu wspólnego organizowania publicznego transportu zbiorowego i wraz z innymi związkami mają swoje zasługi na tym polu).
Odpowiedzią ustawodawcy okazało się kilkukrotne przesuwanie terminu wejścia w życie planowanych rozwiązań. W sytuacji, w której brakowało przewozów o charakterze użyteczności publicznej, zaprzestanie finansowania ulg ustawowych w przewozach komercyjnych mogłoby pozbawić pasażerów faktycznej możliwości skorzystania z przypisanych im uprawnień. Czas, który uzyskano na utrzymaniu dotychczasowego stanu prawnego miał zostać przeznaczony na opracowanie nowelizacji. I rzeczywiście, od kilku lat pojawiają się kolejne projekty uregulowania rynku przewozów – od zaproponowanego przez grupę senatorów, przewidującego daleko idące preferencje na rzecz przewoźników prywatnych, do kolejnych projektów rządowych, z których jeden przewidywał nawet całkowite wyeliminowanie z rynku przewozów lokalnych i regionalnych tych podmiotów, które nie zawarłyby umowy z odpowiednim organizatorem. O ile mi wiadomo, żaden z nich nie spotkał się z aprobatą wśród ekspertów zajmujących się publicznym transportem zbiorowym.
Czytaj też: W PKS wsiąść, tylko skąd go wziąć
Nowe założenia...
W tym kontekście został zaprezentowany kolejny projekt ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Jego autorzy zamierzają istotnie zmodyfikować obowiązujące rozwiązania w zakresie transportu drogowego. W szczególności planowane jest ograniczenie liczby organizatorów zobowiązanych do przyjęcia planów transportowych, a zasadnicze kompetencje planistyczne (z wyłączeniem komunikacji miejskiej) mają przypaść województwu. Pozostali organizatorzy mają natomiast zgłaszać potrzeby przewozowe – uwzględniane w planie transportowym – i jednocześnie zobowiązywać się do kontraktowania przewozów w zakresie wynikającym z tych zgłoszeń. Na obszarach właściwości organizatorów mają dominować przewozy o charakterze użyteczności publicznej, choć możliwe jest dopuszczenie maksymalnie 30% udziału przewozów komercyjnych. Ulgi (i związane z nimi dofinansowanie) mają obowiązywać w obu rodzajach przewozów. Projektodawcy proponują również wprowadzenie minimalnego zakresu publicznego transportu zbiorowego (ma łączyć co najmniej siedzibę województwa oraz siedziby powiatów położonych na jego obszarze) oraz nowych sankcji za nieprzestrzeganie niektórych obowiązków przez podmioty realizujące przewozy.
… stare i nowe problemy
Trudno zakładać, że proponowane rozwiązania istotnie poprawią sytuację lokalnego i regionalnego transportu zbiorowego. Po pierwsze, zmuszają one organizatorów do zgłaszania potrzeb przewozowych (bez tego nie będzie możliwe funkcjonowanie w ramach ich właściwości nawet przewoźników komercyjnych) i kontraktowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej - nie przewidują jednak sankcji w sytuacji, w której nastąpi zgłoszenie potrzeb, lecz organizator zaniecha kontraktowania. Po drugie, skumulowanie kompetencji planistycznych na poziomie jednego organizatora może uporządkować strukturę połączeń, ale pod warunkiem, że j.s.t. zdecydują się na organizację przewozów. Te jednak sygnalizują, że bez dodatkowych środków raczej to nie nastąpi. Nie przewidziano również sankcji za niezapewnienie połączeń między siedzibą województwa a siedzibami poszczególnych powiatów (nie mówiąc już o zapewnieniu jakiegoś standardu częstotliwości przejazdów). Samo określenie odpowiednich linii komunikacyjnych w planie transportowym – jak się wydaje - nie wymusi na marszałku zorganizowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej. Po trzecie, istnieje znaczne ryzyko pojawienia się problemów z interpretacją proponowanych przepisów (np. w odniesieniu do optymalizacji zgłoszonych potrzeb przewozowych przez marszałka). Ponadto już w ciągu kilku dni od opublikowania projektu eksperci zwrócili uwagę na nierealność zaproponowanych terminów lub wręcz błędy przy ich określaniu.
Czytaj też: Brak dofinansowania wśród powodów wykluczenia transportowego
Tak naprawdę wciąż jesteśmy w punkcie wyjścia. Być może nastąpił już moment, w którym zmiany w zakresie kompetencji organizatorów oraz ograniczanie dostępu do rynku dla przewoźników komercyjnych należy uznać za niewystarczające. W tej sytuacji bardzo dużo będzie zależeć od ostatecznego brzmienia ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Jej projekt został niedawno umieszczony na stronach Rządowego Centrum Legislacji i zakłada możliwość uzyskania dopłaty w wysokości maksymalnie 0,80 zł (a przejściowo – w wysokości maksymalnie 1 zł) do 1 wozokilometra przewozu o charakterze użyteczności publicznej.
Wartościowe drobiazgi
Nie można jednak zapomnieć o szeregu drobnych, lecz uzasadnionych modyfikacji. Dotyczą one np. zmiany definicji dworca, umożliwienia wyznaczania linii komunikacyjnych poza obszarem organizatora, jeżeli jest to m.in. konieczne dla obsługi obszaru będącego w jego właściwości (np. gminy eksklawy) czy wprowadzenie kar za niektóre naruszenia. Można by również rozważyć utworzenie ogólnopolskiej bazy rozkładów jazdy. Zapewniłoby to w miarę pewne źródło informacji pasażerskiej, a w dłuższej perspektywie stanowiłoby ciekawy materiał do badania sytuacji na rynku autobusowego transportu zbiorowego. Nawet w projekcie uzasadnienia znajduje się informacja o tym, że scentralizowany system funkcjonuje np. w Czechach.
Problemy z „Zasadami techniki prawodawczej”
Analiza kolejnego projektu wymusza refleksję nad jakością legislacji. Zgodnie z § 84 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku proponowanych zmian w u.p.t.z. Jej pierwotna wersja była uchwalana dla odmiennych założeń niż wynika to z ostatnich projektów nowelizacji – co więcej, nigdy nie weszła w życie w całości (i prawdopodobnie już to nie nastąpi). Ponadto na gruncie obowiązujących przepisów pojawiają się kontrowersje odnośnie do zakresu właściwości „nowych” organizatorów – związków powiatowo-gminnych i metropolitalnych. W tej sytuacji podjęcie się opracowania nowego projektu, poddanie go pod szeroko zakrojone konsultacje i uwzględnienie ich wyników w projekcie końcowym wydaje się rozwiązaniem rozsądnym.
Najnowszy projekt nowelizacji u.p.t.z. nie może być uznany za przełomowy, jeżeli za jego cel uznamy ograniczenie wykluczenia komunikacyjnego. Byłoby wręcz szkodliwe, gdyby został w tej formie wprowadzony np. ze względów politycznych lub medialnej aktualności tematu transportu zbiorowego. Wydaje się, że nadszedł czas na opracowanie zupełnie nowej ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zsynchronizowanej z mechanizmami dofinansowania organizowania lokalnego i regionalnego transportu autobusowego.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
