Po ponad roku od wejścia w życie ustawy o ochronie ludności wydano rozporządzenie regulujące m.in. przydziały mobilizacyjne obrony cywilnej. Obowiązywało ono jednak niespełna miesiąc, bo po nowelizacji ustawy utraciło moc. Wygaszenie rozporządzenia nie likwiduje systemu ochrony ludności, ale tworzy poważną lukę w jego funkcjonowaniu. Eksperci ostrzegają, że samorządy mają obowiązek utrzymywania gotowości, lecz nie dysponują pełnym zestawem narzędzi do przypisywania personelu do służby. Może to utrudnić przygotowanie obsady obrony cywilnej na czas kryzysu lub wojny.
Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej w art. 125 ust. 2 przewidziała utworzenie korpusu obrony cywilnej, obejmującego personel obrony cywilnej oraz krajową rezerwę obrony cywilnej. Korpus ten można scharakteryzować jako formację powołaną do ochrony ludności cywilnej przed zagrożeniami wynikającymi z działań zbrojnych i ich następstw. Należy podkreślić, że z chwilą wprowadzenia stanu wojennego i w czasie wojny system ochrony ludności staje się obroną cywilną. Jedną z podstawowych grup tworzących personel obrony cywilnej są osoby, którym nadano przydział mobilizacyjny obrony cywilnej.
Przydział mobilizacyjny oznacza imienne wyznaczenie osoby do realizacji zadań obrony cywilnej w określonym organie lub podmiocie obrony cywilnej, zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami, doświadczeniem i predyspozycjami niezbędnymi do realizacji tych zdań. Co do zasady nadaje go wojewoda, z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty albo marszałka województwa, po uzgodnieniu z właściwym wojskowym centrum rekrutacji.
Choć ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej weszła w życie 1 stycznia 2025 r. resort spraw wewnętrznych i administracji zwlekał z przygotowanie przepisów wykonawczych, co niepokoiło ekspertów. Przeczytaj więcej: Nadal brakuje szczegółowych zasad nadawania przydziałów mobilizacyjnych w obronie cywilnej.
Dopiero 17 kwietnia 2026 r. minister spraw wewnętrznych i administracji wydał rozporządzenie w sprawie powoływania do służby w obronie cywilnej oraz Ewidencji Obrony Cywilnej. Akt wszedł w życie 6 maja 2026 r. i określał m.in. sposób nadawania i uchylania przydziałów mobilizacyjnych oraz zasady powoływania do służby w obronie cywilnej.
Sytuacja szybko się jednak zmieniła. Na skutek nowelizacji ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej z 17 kwietnia 2026 r. rozporządzenie zostało uznane za uchylone z dniem 29 maja 2026 r.
Przeczytaj również: Zmiany w ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej
Zdaniem dr. Jarosława Dolnego, doktora nauk prawnych i radcy prawnego wykładowcy Wyższej Szkoły Kształcenia Zawodowego we Wrocławiu, obecnie kwestie przydziałów mobilizacyjnych i powoływania do służby w obronie cywilnej nie są wyczerpująco uregulowane.
Sytuacja wydaje się całkowicie niezrozumiała. Przez ponad rok nie wydano rozporządzenia, a kiedy już zostało wydane, obowiązywało jedynie niecały miesiąc. Taki stan rzeczy z pewnością nie wpływa na budowanie odporności państwa polskiego, gdyż utrudnione jest tworzenie personelu obrony cywilnej - ocenia dr Jarosław Dolny.
Jak podkreśla, zwłaszcza w obecnej sytuacji geopolitycznej, potęgującej eskalacji ze strony Rosji, sprawy związane z organizacją obrony cywilnej powinny mieć najwyższy priorytet. Jego zdaniem możliwe było szybkie wydanie nowego aktu wykonawczego dostosowanego do zmienionej delegacji ustawowej.
Czytaj też w LEX: Zamówienia publiczne w ochronie ludności i obronie cywilnej – praktyczne wskazówki >
Resort mógł na przykład przy okazji nowelizacji ustawy wydać nowe rozporządzenie zmieniające nieznacznie dostosowując je do nowej delegacji i zmiany przeprowadzić później – wskazuje dr Jarosław Dolny.
Adrian Pokrywczyński, radca prawny, ekspert Związku Powiatów Polskich wskazuje, że taka sytuacja nie powinna mieć miejsca.
W konsekwencji nowelizacji ustawy odpadła podstawa prawna obowiązywania rozporządzenia. W praktyce oznacza to, że przestały obowiązywać rozwiązania, na podstawie których można było m.in. wnioskować o nadanie przydziałów mobilizacyjnych. Samorządy nie mają obecnie wzorów wniosków, które mogłyby stosować - zwraca uwagę Adrian Pokrywczyński.
Dr Katarzyna Myślińska, adiunkt na wydziale prawa Uniwersytetu Andrzeja Frycza Modrzewskiego w Krakowie, współautorka komentarza „Ochrona ludności i obrona cywilna w jednostkach samorządu terytorialnego” podkreśla, że utrata mocy przez rozporządzenie z 17 kwietnia 2026 r. nie oznacza likwidacji systemu ochrony ludności i obrony cywilnej. Powoduje jednak poważną lukę wykonawczą w tej części systemu, która odpowiada za jego personalne przygotowanie i mobilizacyjne uruchomienie.
Jest to zatem problem węższy niż zniesienie całego systemu, ale znacznie poważniejszy niż brak jednego z technicznych formularzy. Nie można zapominać, że to przydziały mobilizacyjne przekształcają abstrakcyjne struktury, plany i wykazy stanowisk w rzeczywiście obsadzony personel – mówi dr Katarzyna Myślińska.
Podkreśla, że bez wątpienia luka prawodawcza szczególnie obciąża jednostki samorządu terytorialnego, które zobowiązane są przygotowywać struktury i personel, lecz nie otrzymały kompletnego instrumentarium wykonawczego, pozwalającego skutecznie przypisać konkretne osoby do konkretnych miejsc służby. Powstaje więc niebezpieczny rozdźwięk między formalnym obowiązkiem utrzymywania gotowości a faktyczną możliwością jej osiągnięcia.
Zdaniem ekspertki, w praktyce prowadzi to do wyboru między wstrzymywaniem czynności a tworzeniem lokalnych procedur, których zgodność z zasadą legalizmu może być kwestionowana. Może także powodować istotne różnice między województwami, gdyż np. w jednym postępowania będą kontynuowane w oparciu o bezpośrednio stosowane przepisy ustawy, w innym zostaną zawieszone do czasu wydania rozporządzenia.
Pamiętajmy jeszcze o jednym po nowelizacji ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej wiele elementów procedury zostało przeniesionych bezpośrednio do ustawy. Nie można więc twierdzić, że nadawanie przydziałów jest całkowicie pozbawione podstawy prawnej. Brak jednolitej procedury powoduje jednak, że jednostki samorządu terytorialnego mogą posiadać plany, sprzęt, magazyny, miejsca schronienia oraz porozumienia z podmiotami ochrony ludności, ale nie mieć prawnie i organizacyjnie pewnej obsady personalnej przewidzianej do wykorzystania w czasie wojny. Brak pewności co do obsady personalnej wpływa również na gospodarowanie środkami publicznymi – punktuje dr Katarzyna Myślińska.
Ekspertka wskazuje też, że znaczenie luki prawnej rośnie wraz ze wzrostem zagrożenia. W czasie stanu wojennego lub wojny Szef Obrony Cywilnej może zarządzić mobilizację całości albo części personelu. Osoby posiadające przydziały podlegają wówczas powołaniu w terminie i miejscu określonych w wezwaniu, a z chwilą powołania stają się osobami pełniącymi służbę w obronie cywilnej.
Czytaj też w LEX: Mechanizmy finansowania zadań obronnych JST >
Jak ustaliśmy MSWiA pod koniec lipca przygotowało nowy projekt rozporządzenia sprawie powoływania do służby w obronie cywilnej. W środę, 5 sierpnia, został przekazany do konsultacji korporacjom samorządowym. Propozycja resortu upraszcza niektóre do niedawna obowiązujące regulacje. Rozporządzenie uzupełniono też o regulację przywidującą możliwość składania wniosku o uchylenie przydziału mobilizacyjnego, którego wcześniej nie przewidywano.
Według informacji przekazanych samorządom nowe rozporządzenie mogłoby wejść w życie najwcześniej we wrześniu. Projekt musi stanąć jeszcze na Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Do tego czasu jednostki samorządu terytorialnego i wojewodowie pozostają jednak bez pełnych regulacji wykonawczych dotyczących tworzenia personelu obrony cywilnej.
Czytaj też w LEX: Przekształcanie ochrony ludności w obronę cywilną – konsekwencje prawne dla JST >
